“执行难”解决究竟要靠谁

陈继华


亚里士多德认为：“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”而几年来，屡屡发生的权利人当街贱卖生效判决书现象，不仅反映了社会信用的缺失，而且反映了法律信用的严重缺失。“执行难”已成为一个严重侵蚀我国法制机体健康的顽疾，如不尽快去除，必将迟延我国社会主义法治社会的建设进程。
一、“执行难”的成因分析
1999年中央11号文件将“执行难”概括为四句话，即“被执行人难找，执行财产难寻，协助执行人难求，应执行财产难动”。当前社会舆论，也多将“执行难”归结为地方和部门保护主义作祟、法官与被执行人素质不高、立法不健全等方面的原因，这些虽都从一定侧面指出了“执行难”的成因，但都没能找出真正的症结所在，还停留在问题的表层。笔者认为，“执行难”形成的最根本原因还是当前司法体制不健全造成的法律缺乏应有的信用和威慑力。要解决“执行难”，需从改变司法体制入手，依靠国家强制力为后盾，树立法律的信用，进而建立法律的威慑力，使遵守法律判决成为人们的自觉行动。
二、“运动式”治理“执行难”的局限性。
稍懂医理者都知道：引起发烧的原因有多种，在没找到病因的情况下，用物理方法退烧仅能收到暂时的效果。把“执行难”比做持续发烧，则“运动式”治理只是一物理降温方法，如不能找到真正的病因对症治疗，则不仅治不了病，反而会因延误治疗时机而加重病情。
运动式治理“执行难”问题，或许可以在短时间内收到一时之功效。毕竟，这种自上而下的清理运动带有明显的行政治理色彩，而对于中国的公检法机关来说，行政式的治理方式有时也会产生明显的法律效果。但是，假如造成“执行难”的制度因素没有发生明显的变化，那么，这种依靠行政命令所发动的治理运动一旦结束，“执行难”的现象几乎注定会重新出现。其实，几年来，官方已经就“执行难”问题进行过多次类似的清理运动，这种清理运动的反复进行，以及有关治理“执行难”通知的反复多次发布，就显示出以往治理“执行难”运动的低效率和无效果，也证明今后继续采用运动式的治理方式，将肯定会归于失败。具体而言，治理者们将“执行难”的成因主要解释为“法院的问题”，并继而采取强化执行人员素质、加大执行力度等措施。经验表明，这些思路和对策在解决“执行难”的有效性上都是很成问题的。
三、改革法制体制，用“法律”治理“执行难”。
㈠改革法院编制体制，减小地方行政对法院的影响。
最高人民法院的有关调查结果显示，“执行难”的最大阻力还在于地方和部门保护主义，因此，要破解“执行难”，首先就需要把法院从地方行政权的干预下解脱出来。最高人民法院院长肖扬就曾一针见血地指出：“长期以来，我国地方人民法院的法官任免、司法经费等都在地方控制之下，人民法院依法审判的独立性从何谈起？”
2000年，山东省高级人民法院将全国各地委托山东法院执行的案件，统一指定给济南铁路运输中级人民法院执行。委托案件执结率由过去的７％提高到70％。济南铁路运输中院执行局局长王荣历接受记者采访时曾说：“我们是专门法院，人、财、物都不受地方政府的管理，而且案件是省高院指定的，这样在执行中，较少受到地方的干预。”
由此可见，摆脱了地方行政权干预，法院的“执行力”有着多么大的升值空间。要使法院不受地方行政权干预，就要从“人事、财政”等各方面去除地方行政权的影响。
为法院确立有效的抗干扰机制，排除地方行政机关可能对司法工作造成的干涉，法院的人、财、物权应由最高法院掌握，司法经费由全国统筹。可将法院的经费纳入中央财政预算，由中央财政将法院经费单列，同时最高法院通过加强诉讼费用的管理，由地方各级法院上缴一定比例的诉讼费，由最高法院根据各省、直辖市、自治区法院的实际，统筹安排下拨费用给省高级法院，再由省高级法院直接下拨给各级人民法院。关于人事管理体制方面，改变行政机关管理法院机构人员编制的作法，实行由最高人民法院和省、直辖市、自治区高级法院二级管理的方法，即由高级法院依据最高法院关于编制管理、人事管理的总体规定，对辖区内的各级法院进行具体的管理。
㈡提高判决的公信力，增强法律判决的权威。
近些年不断被暴光的徇私舞弊和枉法裁判案件，都不断地降低着法律的权威和公信力。有一句法律缄言：“一次不公正的裁判,其危害胜过十次犯罪。因为一次犯罪只是污染了水流，而一个不公正的裁判却污染了水源。” 判决没有被执行，用老百姓的话说就是不给法律“面子”，为什么被执行人敢于不给法律面子呢，最主要的还是在于司法自身的问题。面子并不是靠别人给的，而是要靠自己争取的。试想，对于一个“污染了水源”的法院，面子何来？所以，不断提高法官素质，减少误判错判的发生，进而牢固树立法律的权威，增强被执行人执行生效判决的自觉性，对于解决“执行难”还是十分必要的。
㈢还执行权于行政，利用国家强制力解决“执行难”。
执行权本质上是一种行政权，应当通过加快制度创新和体制改革，把它从法院分离出去，由政府的司法行政部门管。
在现行司法体制没有根本改变的情况下，主要是进一步完善统一管理、统一协调、统一指挥的执行工作机制。建议地方法院执行机构的人财物由省高级法院直管，下级法院协助；省院设总局，中院设分局，基层法院设支局，真正做到执行权的行使不受地方制约和干预。建立和完善以委托执行为主的工作机制，最高法院设立执行协作办公室，负责委托执行工作的监督和指导，为跨省辖区的执行案件最终实现全部委托执行提供组织保障。还建议加快强制执行法的立法步伐，对不履行裁判义务的当事人应规定一系列履行义务的强制法律措施。
法律是需依靠国家强制力保证实施的，如没有国家强制力为后盾，法律就会得不到执行，而在我国法院生效判决执行的过程中，除了几个法警外，基本看不到“国家强制力”的影子。所以只要被执行人找几个人将厂门一锁，或找个老头老太的往法院的车下一躺，法院就没辙啦!
有个故事说明了美国如何解决地方保护的。1954年，美国联邦最高法院在布朗案中裁判黑人与白人分隔于不同学校的做法违宪，次年法院开始考虑结束黑白分校的具体措施，对此南方诸州抵触情绪很大，千方百计对抗法院判决，1957年，阿肯色州9名黑人学生依照判决应进入白人学校就读，但该州州长动用当地国民警卫队封锁学校，就是不让黑孩子和白学生扎堆，法院的判决执行不了——这地方保护主义够邪乎的吧！这可把艾森豪威尔给气毛了，总统调动美国精锐的101空降师进入该州首府，压制了国民警卫队，最终这9个黑孩子在大兵的武装护卫下顺利入学，地方保护土崩瓦解。
法律作为一切社会矛盾最终的救济途径、道德的最低标准，必须得到不折不扣的执行，如果不能把持住这最后一道底线，道德的标准就会进一步降低，建设社会主义法治社会的目标将会成为一个不可能实现的梦。

司法部


狱内刑事案件立案标准
中华人民共和国司法部
中华人民共和国司法部令第64号


（2001年3月2日司法部部长办公会议通过，自发布之日起施行）


第一条 为了及时打击狱内在押罪犯的又犯罪活动，确保监狱的安全稳定，根据中华人民共和国《刑法》、《刑事诉讼法》、《监狱法》的有关规定，针对狱内又犯罪活动的特点，制定本标准。
第二条 监狱发现罪犯有下列犯罪情形的，应当立案侦查：
（一）煽动分裂国家、破坏国家统一的（煽动分裂国家案）。
（二）以造谣、诽谤或其他方式煽动颠覆国家政权、推翻社会主义制度的（煽动颠覆国家政权案）。
（三）故意放火破坏监狱监管设施、生产设施、生活设施，危害监狱安全的（放火案）。
（四）爆炸破坏监狱监管设施、生产设施、生活设施，危害监狱安全的（爆炸案）。
（五）投毒破坏生活设施，危害监狱安全的（投毒案）。
（六）非法制作、储存或藏匿枪支的（非法制造、储存枪支案）。
（七）以各种手段窃取枪支、弹药、爆炸物的（盗窃枪支、弹药、爆炸物案）。
（八）抢夺枪支、弹药、爆炸物的（抢夺枪支、弹药、爆炸物案）。
（九）故意非法剥夺他人生命的（故意杀人案）。
（十）过失致人死亡的（过失致人死亡案）。
（十一）故意伤害他人身体的（故意伤害案）。
（十二）过失伤害他人致人重伤的（过失致人重伤案）。
（十三）以暴力、胁迫或者其他手段强奸妇女的（强奸案）。
（十四）奸淫不满14周岁幼女的（奸淫幼女案）。
（十五）以暴力、胁迫或者其他方法强制猥亵妇女或者侮辱妇女的（强制猥亵、侮辱妇女案）。
（十六）煽动民族分裂、民族歧视，情节严重的（煽动民族仇恨、民族歧视案）。
（十七）盗窃公私财物，数额在500元至2000元以上的；盗窃数额不足500元至2000元，但一年内盗窃三次以上的（盗窃案）。
（十八）诈骗公私财物，数额在500元至2000元以上的（诈骗案）。
（十九）抢夺公私财物，数额在500元至2000元以上的（抢夺案）。
（二十）敲诈勒索他人财物，数额在500元至2000元以上的（敲诈勒索案）。
（二十一）由于泄愤报复或者其他个人目的，毁坏机器设备、残害耕畜或者以其他方法破坏生产经营的（破坏生产经营案）。
（二十二）聚众斗殴，情节严重的。聚众斗殴，致人重伤、死亡的，依照故意伤害罪、故意杀人罪论处（聚众斗殴案）。
（二十三）有下列破坏监管秩序行为之一，情节严重的：①殴打监管人员的；②组织其他被监管人员破坏监管秩序的；③聚众闹事，扰乱正常监管秩序的；④殴打、体罚或者指使他人殴打、体罚其他被监管人的（破坏监管秩序案）。
（二十四）狱内在押罪犯以各种方式逃离监狱警戒区域的（脱逃案）。
（二十五）罪犯使用各种暴力手段，聚众逃跑的（暴动越狱案）。
（二十六）罪犯组织、策划、指挥其他罪犯集体逃跑的，或者积极参加集体逃跑的（组织越狱案）。
（二十七）罪犯在服刑期间明知是毒品而非法销售或者以贩卖为目的而非法收买毒品的（贩卖毒品案）。
（二十八）非法持有鸦片200克以上、海洛因或者甲基苯丙胺10克以上或者其他毒品数量较大的（非法持有毒品案）。
（二十九）为牟取不正当利益，向监狱警察赠送财物，价值人民币2000元以上的（行贿案）。
（三十）以语言、文字、动作或者其它手段，向他人传授实施犯罪的具体经验、技能的（传授犯罪方法案）。
（三十一）其他需要立案侦查的案件。
第三条 情节、后果严重的下列案件，列为重大案件：
（一）组织从事危害国家安全活动的犯罪集团，情节严重的。
（二）放火、决水、爆炸、投毒或以其他危险方法危害监狱安全，造成人员伤亡或者直接经济损失5000元至30000元的。
（三）非法制造、储存枪支、弹药、爆炸物的。
（四）故意杀人致死或致重伤的。
（五）故意伤害他人致死的。
（六）强奸妇女既遂，或者奸淫幼女的。
（七）以挟持人质等暴力手段脱逃，造成人员重伤的。
（八）煽动民族仇恨、民族歧视，情节特别严重的。
（九）盗窃、诈骗、抢夺、敲诈勒索，数额在5000元至30000元的。
（十）十人以上聚众斗殴或者聚众斗殴致三名以上罪犯重伤的。
（十一）破坏监管秩序，情节恶劣、后果严重的。
（十二）罪犯三人以上集体脱逃的。
（十三）尚未减刑的死缓犯、无期徒刑犯脱逃的；剩余执行刑期15年以上的罪犯脱逃的；其他被列为重要案犯的罪犯脱逃的。
（十四）暴动越狱的。
（十五）贩卖鸦片200克以上不满1000克、海洛因或者甲基苯丙胺10克以上不满50克或者其他毒品数量较大的。
（十六）非法持有鸦片1000克以上、海洛因或甲基苯丙胺50克以上或者其他毒品数量较大的。
（十七）省、自治区、直辖市司法厅（局）认为需要列为重大案件的。
第四条 情节恶劣、后果特别严重的下列案件，列为特别重大案件：
（一）组织从事危害国家安全活动的犯罪集团，或进行其他危害国家安全的犯罪活动，影响恶劣，情节特别严重的。
（二）案件中一次杀死二名以上罪犯，或者重伤四名以上罪犯，或者杀害监狱警察、武装警察、工人及其家属的。
（三）暴动越狱，造成死亡一人以上，或者重伤三人以上的，或者影响恶劣的。
（四）盗窃、抢夺、抢劫枪支弹药的。
（五）放火、爆炸、投毒，致死二人以上或者造成直接经济损失30000元以上的。
（六）盗窃、诈骗、抢夺、敲诈勒索、故意毁坏公私财物，数额在30000元以上的。
（七）强奸妇女，致人重伤、死亡或者其他严重后果的，或者轮奸妇女的。
（八）挟持人质，造成人质死亡的。
（九）贩卖鸦片1000克以上、海洛因或者甲基苯丙胺50克以上或者其它毒品数量大的。
（十）司法部认为需要列为特别重大案件的。
第五条 本规定中的公私财物价值数额、直接经济损失数额以及毒品数量，可在规定的数额、数量幅度内，执行本省（自治区、直辖市）高级人民法院确定的标准。
第六条 本标准由司法部解释。
第七条 本标准自发布之日起施行。司法部于1987年发布的《司法部关于狱内案件立案标准的规定（试行）》同日废止。


2001年3月9日