大庆市政府投资项目管理暂行办法
黑龙江省大庆市人民政府
大庆市政府投资项目管理暂行办法
2005年政府令第1号
大庆市政府投资项目管理暂行办法
第一章 总 则
第一条 为规范政府投资项目管理，建立决策科学、运作规范、监管严格的政府投资项目管理机制，根据《国务院关于投资体制改革的决定》及有关法律法规，结合大庆实际，制定本办法。
第二条 本办法所称的政府投资项目，是指政府利用财政资金，国外政府和国际金融组织的借、贷、赠款，国债建设资金，国内银行贷款，转让、出售、拍卖资产和经营权所得等进行的基本建设项目。
第三条 政府投资主要投向基础性和公益性领域。具体包括：
（一）农业、林业、水利、环保、生态等领域的基础设施建设；
（二）重点工业园区基础设施建设；
（三）城市基础设施建设；
（四）商饮、交通、旅游、物流等第三产业领域的重点基础设施建设；
（五）教育、文化、卫生、体育、福利等公益性领域的设施建设；
（六）党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、司法机关、人民团体开展公共服务所必需的办公、会议、接待等方面的设施建设；
（七）政府确定的其他领域所需要的设施建设。
第四条 政府投资项目主要采取直接投资、资本金注入、投资补助、转贷和贷款贴息等方式。
对政府直接投资的项目，应当在前期准备、工程建设、竣工验收、产权登记等环节严格管理；采取资本金注入、投资补助、转贷、贴息等方式的，应当对资金申请、拨付环节加强管理。
第五条 政府投资的资金安排和项目建设管理必须坚持以下原则：
（一）遵循综合平衡、协调使用，量入为出、留有余地，突出重点、兼顾一般，精打细算、厉行节约，减负卸债、不留包袱的原则；
（二）严格执行基本建设程序，禁止边勘察、边设计、边施工，杜绝“三边工程”；
（三）坚持投资估算控制概算，概算控制预算；
（四）严格执行项目法人责任制、招标投标制、工程监理制、合同管理制四项基本制度，确保工程质量。
第六条 市发展改革部门为政府投资项目的综合管理部门，负责政府投资计划的编制、项目审批、资金计划的下达等综合管理工作。财政部门负责项目资金的拨付和财务活动的监督管理。审计、监察部门负责对政府投资项目进行全过程的审计和监察。其他相关部门按各自职责对政府投资项目进行管理和监督。
第二章 前期准备
第七条 政府投资项目的前期准备，应当包括项目建议、可行性研究、初步设计、施工图设计四个步骤。
第八条 项目建议应当由相关部门提出，编写项目建议书。项目建议书应包括下列内容：
（一）项目建设的必要性和依据；
（二）拟建地点、拟建规模、投资估算和资金筹措方案；
（三）经济效益和社会效益的初步分析；
（四）其他事项。
项目建议书经政府投资综合管理部门组织相关单位初步审查确认后，提请市政府常务会议或市长办公会议审定并明确建设单位，重大项目应当提请市委常委会议、市人大常委会审定，政府投资综合管理部门依据审定结果下达项目前期工作计划，即为立项。
第九条 项目立项后，建设单位应当委托有资质的咨询机构进行可行性研究，编制可行性研究报告。可行性研究报告应当达到国家规定的工作深度。
可行性研究报告完成后，建设单位应当报政府投资综合管理部门审批。申报单位在报送可行性研究报告时，应附有规划部门提出的规划选址意见、国土资源部门提出的用地预审意见、环保部门提出的环境影响评价的审批意见。
第十条 可行性研究报告经批准后，建设单位应当委托具有相应资质的设计单位进行建筑单体立面方案设计。组织建筑单体立面方案设计需依据批准的可行性研究报告进行，立面方案设计经城市规划主管部门审定后，建设单位应当进行初步设计和编制项目概算。初步设计确定的项目概算与可行性研究报告确定的项目估算投资，差额不得大于10%；大于10%的，需经市长办公会议审定。
政府投资综合管理部门进行项目概算初审后，委托市财政投资评审中心审核。市财政投资评审中心应当依据国家、省、市财政评审有关规定进行评审，并出具评审报告。如项目建设单位等有疑义，由审计部门进行复审。政府投资综合管理部门依据最终评审结果予以批复。
第十一条 建设单位应当严格依照经批准的初步设计及项目概算委托设计单位进行施工图设计，编制项目预算。
第十二条 总投资在3000万元以下（含3000万元）的项目，以及经政市府常务会议（或市长办公会议）讨论决定急需建设的总投资3000万元以上项目，建设单位可以编制工程建设方案，方案应当含有项目建议书和可行性研究内容，工程建设方案批复后，直接进入施工图设计；政府投资综合管理部门委托市财政投资评审中心审核施工图预算，依据施工图设计和评审报告进行批复。
第三章 工程建设
第十三条 政府投资项目，原则应当实行项目法人（业主）责任制，逐步推行政府投资项目代建制。
对不具备实行法人（业主）责任制条件或急需开工建设的政府投资项目，经市长办公会议审定，可由政府项目建设机构或指定相关单位组成的专门机构作为建设单位。
第十四条 单项合同估价在20万元（含20万元）以上的勘察、设计、可研、监理、咨询等服务的采购以及建设项目总投资在30万元（含30万元）以上的施工队伍选择，应当实行公开招投标。上述范围以下的工程建设施工队伍选择和服务采购，应当实行邀请招标或竞争性谈判。
第十五条 政府投资项目建设所需的重要设备、材料等货物，应当按照国家有关规定，通过招标选择供货单位。
第十六条 建设工程施工招标应当满足下列条件：
（一）初步设计及概算、招标方式和招标范围已经批准；
（二）资金来源已经落实；
（三）招标所需的设计图纸及技术资料齐全；
（四）招标文件业经建设行政主管部门牵头，监察、财政、审计、发展改革等相关部门参加的联合审查组审查通过。
第十七条 建设工程施工招投标，实行无标底评标办法，评标可以采取经评审的最低投标价法和综合评估法。
（一）经评审的最低投标价法。根据招标文件中规定的评标价格比较方法，对所有投标人的投标报价以及投标文件中的商务部分做出必要的价格比较。能够满足招标文件实质性要求，且不低于企业成本，经评审最低报价的投标，应当推荐为中标候选人。
（二）综合评估法。按照招标文件的要求，对投标文件的技术部分和商务部分进行评审打分。商务部分评审，应当按照经评审的最低投标价法进行评审，经评审最低投标价的投标为最高分。综合评分最高的，推荐为中标候选人。
（三）对于30层以上高层建筑、设有三层地下室的大型公共建筑、跨度30米以上或沿高25米以上单层工业建筑、沿高50米以上多层工业建筑、技术要求特别复杂的中小型公共建筑；高架桥、特大桥、水底隧道、顶管工程；艺术性要求特别高的园艺、雕塑工程，国家级文物古迹复建和古建筑修缮；大型水库；其他对施工技术有特殊要求的工程，应当采用综合评估法。其他工程均应当采用经评审的最低投标价法。
第十八条 招投标应当执行工程量清单计价规范。工程量清单原则上应当由项目设计单位负责编制，如设计单位不具备编制资质，应当由设计单位委托有资质的工程造价咨询机构编制工程量清单。市财政投资评审中心应当对工程量清单予以审核并出据审核意见，建设单位应当要求设计单位依据审核意见，调整工程量清单。
第十九条 政府投资项目招标应当确定投标人编制投标文件所需的合理时间，不得少于20日。招标文件中必须澄清投标人在进行投标报价时，应当将可能发生的风险因素考虑进去。
第二十条 政府投资项目必须按照批复的招投标方式进行招投标。对未经批复或未按批复的招投标方式进行招投标的，政府投资综合管理部门不得下达投资计划。
第二十一条 建设工程的勘察、可研、设计、施工、监理和设备、材料采购应当依法订立书面合同。施工合同中应当对风险因素等相关事宜进行明确约定，并实行履约担保。
第二十二条 政府投资项目应当严格控制设计变更。设计变更增加投资不得超过工程中标价的5%；低于5%的，报原项目审批部门批准；超过5%的，应当经市长办公会研究决定。
第四章 竣工验收
第二十三条 政府投资项目完工后，应当于6个月内完成工程结算、竣工决算和竣工验收工作，但法律法规另有规定的除外。
政府投资项目工程结算、竣工决算应当由财政部门委托市财政投资评审中心审核；工程设计变更结算应当由政府投资综合管理部门委托市财政投资评审中心审核。市财政投资评审中心应在收齐文件及相关材料后，按规定时限审结并出具审核意见。
第五章 产权登记
第二十四条 政府投资项目必须办理产权登记。
产权登记由市财政部门负责。建设单位应当于竣工决算编制完毕并经市财政审核批复后30日内办理产权登记手续。
第二十五条 产权登记后，建设单位应当及时与使用单位办理资产移交手续，但由项目法人经营的项目除外。
第六章 计划和资金管理
第二十六条 财政部门根据经济发展和财政收入状况，于每年11月下旬，提出下一年度可用于本办法第三条所列政府投资领域的预算额度。
第二十七条 政府投资综合管理部门根据国民经济和社会发展的需要，在深入调研、充分论证的基础上，于每年11月底按照财政部门提供的预算额度，确定下一年度政府投资重点领域、重点项目，落实建设单位，编制项目前期工作计划，报市政府常务会议审定后予以下达。
第二十八条 政府投资项目的工程节余资金和用于基本建设的财政超收资金安排，由政府投资综合管理部门根据年度计划执行情况提出使用意见，报市政府常务会议审定。
第二十九条 建设资金实行直接支付制度。政府投资综合管理部门依据已批准的有关文件，设计、施工、监理等合同，以及建设单位负责人签署的拨款申请，按照工程进度，下达投资计划；市财政部门依据政府投资综合管理部门下达的投资计划，审核后直接向设计、施工、监理等单位拨付建设资金；依法成立项目法人的项目，市财政部门直接将建设资金拨付给项目法人。
需通过政府采购专户支付的资金，拨入政府采购专户支付。
第七章 监督稽察
第三十条 政府投资项目计划的执行，依法接受市人民代表大会及其常务委员会的监督。
第三十一条 政府投资综合管理部门负责监督检查政府投资项目计划的执行情况，并向市政府和市人民代表大会有关专门委员会报告。
第三十二条 政府投资综合管理部门应当按照国家的有关规定，对政府投资项目的前期准备、工程建设、竣工验收、产权登记等环节进行稽查。
第三十三条 审计部门应当对政府投资项目预算的执行情况和决算进行审计监督，其审计结果对建设单位、设计单位、施工单位和监理单位均具有约束力。
第三十四条 监察部门应当加强对政府投资项目的前期准备、工程建设、竣工验收、产权登记的全程监察，对招投标、设计变更、政府采购、资金拨付等环节应当进行重点监察。对于工程的设计变更要分析原因，查清责任。
政府投资项目的管理应当接受新闻舆论和社会各界的全面监督。
第八章 奖惩措施
第三十五条 政府投资项目应当建立奖励制度。达到省级以上（含省级）优质工程标准，且工程节余资金超过批复概算15%的政府投资项目，应当对建设单位给予奖励。
第三十六条 建设单位有下列行为之一的，责令限期整改，并依法追究建设单位负责人和直接责任人的责任：
（一）未依法组织招标或政府采购的；
（二）未经批准擅自提高建设标准、扩大投资规模的；
（三）转移、侵占或者挪用建设资金的；
（四）未经竣工验收或者验收不合格即交付使用的；
（五）其他严重违反本办法和相关法律法规规定的。
第三十七条 勘察、咨询、设计、施工、监理单位有下列行为之一的，依法进行处罚；造成损失的，依法追究赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）勘察严重失实的；
（二）设计存在重大缺陷的；
（三）咨询评估弄虚作假的；
（四）有意扰乱建筑市场、恶意压低工程报价的；
（五）未履行监理职责，发生以次充好、偷工减料现象的；
（六）不履行合同约定义务的；
（七）造成重大质量事故的；
（八）其他严重违反本办法和相关法律法规规定的。
第三十八条 发展改革、财政、审计、国土、规划、环保、建设等有关部门有下列行为之一的，责令限期纠正，并追究部门主要负责人和直接责任人的行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）违规批准可行性研究报告或者设计文件的；
（二）违规拨付建设资金的；
（三）未按规定时限办结项目实施相关手续的；
（四）其他严重违反本办法和相关法律法规规定的。
第三十九条 国家机关及有关单位的工作人员在政府投资项目建设过程中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、索贿受贿的，依法追究行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第九章 附 则
第四十条 各县、区人民政府的政府投资项目管理参照本办法执行。
第四十一条 本办法自2005年6月1日起施行。此前发布的有关大庆市政府投资项目管理规定中与本办法相抵触的，执行本办法。
关于印发《劳动和社会保障事业发展第十个五年计划纲要》的通知
劳动和社会保障部
关于印发《劳动和社会保障事业发展第十个五年计划纲要》的通知
各省、自治区、直辖市劳动和社会保障厅（局），国务院有关部门劳动和社会保障工作机构：
根据中共中央关于制定“十五”计划的建议精神，落实《中华人民共和国国民经济和社
会发展第十个五年计划纲要》，我部编制了《劳动和社会保障事业发展第十个五年计划纲要》，
已经部长办公会议通过，现印发你们，请遵照执行。
劳动和社会保障部
二○○一年四月二十四日
劳动和社会保障事业发展第十个五年计划纲要
今后五年是我国经济和社会发展的重要时期，为指导和推动劳动和社会保障事业发展，
根据中共中央关于制定“十五”计划的建议精神，落实国家《国民经济和社会发展第十个五
年计划纲要》的要求，制定《劳动和社会保障事业发展“十五”计划纲要》。
一、“九五”主要成就和“十五”面临的形势
1、“九五”主要成就
“九五”时期，劳动和社会保障事业取得了显著的进展，“九五”计划的各项主要任务
均已圆满完成。
──就业局势保持基本稳定，就业结构发生重大变化。就业总量进一步扩大，5年间城
镇新增就业达3560万人左右，累计有1300多万国有企业下岗职工实现了再就业，城镇登记
失业率控制在3.1%。就业结构发生了重大变化，第一产业就业人数首次下降到50%以下，第
三产业就业人数增速超过第二产业；国有、集体经济单位就业人数下降，其他经济单位就业
人数有较大增加。国有企业职工人数减少2000多万人，国有企业富余人员问题得到初步缓解。
劳动力市场管理制度初步建立。企业自主用人、劳动者自主择业的就业机制初步形成。劳动
预备制度逐步实行。就业服务事业得到进一步发展。农村劳动力流动就业制度初步建立，实
现农村劳动力向非农产业转移3000万人。
──“两个确保”成效显著，国有企业下岗职工和离退休人员基本生活得到基本保障。
1998年以来，实行了确保国有企业下岗职工基本生活、确保离退休人员养老金按时足额发放
即“两个确保”，截止2000年底，全国累计有2100万国有企业下岗职工进入再就业服务中心，
基本生活费发放比例保持在95%左右；企业离退休人员养老金按时足额发放率保持在98%左
右，保障水平稳步提高。“两个确保”的实行，为推进国有经济战略性调整、国有企业三年
改革与脱困创造了必要条件，在保障人民生活和维护社会稳定中发挥了重要的作用。
──社会保险制度框架基本确立，已覆盖大部分城镇职工。国务院相继出台了基本养老
保险、失业保险、基本医疗保险等方面的决定和条例，2000年出台了完善社会保障体系试点
方案，进一步明确了制度框架和主要政策，标志着适应社会主义市场经济要求、有中国特色
的社会保险制度框架基本确立。工伤保险、生育保险工作和农村社会养老保险整顿规范工作
取得积极进展。截止2000年底，基本养老保险参保职工人数达到10448万人，失业保险参保
职工人数达到10408万人，基本医疗保险参保职工人数达到4300多万人，工伤保险参保职工
人数达到4350万人，生育保险参保职工人数达到3002万人。社会保险基金监督管理工作有
所加强。社会保险管理服务社会化取得重要进展，基本养老金社会化发放率达到92%。
──企业工资分配制度改革积极推进，职工工资水平稳步提高。全国除西藏外，30个省、
自治区、直辖市都建立了最低工资保障制度，在部分地区进行了工资指导线制度、劳动力市
场工资指导价位制度和人工成本预测预警制度的试点。在国家宏观调控指导下，企业内部工
资收入分配制度已实现了由企业根据自身生产经营特点自主确定。在部分企业进行了工资集
体协商制度和企业经营者年薪制试点。5年间，职工工资水平有了较大幅度提高，年均实际
增长5.8%。
──劳动关系调整制度基本建立，劳动关系基本稳定。劳动合同制度普遍实行，集体协
商签订集体合同的工作取得进展。部分地区进行了区域性三方协商机制的试点，在省、市一
级建立了三方劳动关系协调组织。劳动争议处理工作逐步纳入规范化、法制化轨道，劳动争
议仲裁已成为处理劳动争议的有效渠道。各地普遍建立了预防处理群体性突发事件的工作机
构。5年间全国共立案受理劳动争议案件48万件，结案率保持在95%以上。修订和完善了最
低工资、工时、休息休假、劳动定额等劳动标准。
──劳动保障法制建设取得积极进展。劳动保障立法步伐加快，国务院颁布了《失业保
险条例》、《社会保险费征缴暂行条例》，发布了《国务院关于建立统一的城镇企业职工基
本养老保险制度的决定》、《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》。劳动保
障监察制度基本建立，全国县级以上劳动和社会保障行政部门普遍建立了监察执法机构，配
备了监察人员，全面开展了监察执法工作。劳动和社会保障行政执法监督工作也取得了较大
的进展。
──劳动和社会保障各项基础工作取得扎实成效。劳动和社会保障统计指标体系不断完
善，大力推行了抽样调查、典型调查等适应市场经济要求的统计调查方法。劳动和社会保障
信息化建设工作稳步推进，劳动力市场信息网建设在大中城市全面展开，社会保险管理信息
系统在部分城市初具规模，完成了主要规划和基准性标准的制定工作。劳动和社会保障科学
研究、国际交流与合作等也取得了明显的进展。
2、“十五”面临的形势
“十五”期间劳动和社会保障事业发展具备很多有利条件。党中央、国务院高度重视劳
动和社会保障工作，党的十五大、十五届四中全会、十五届五中全会对建立市场导向的就业
机制、扩大就业、完善社会保障体系和深化收入分配制度改革等提出了明确的要求，为“十
五”期间劳动和社会保障事业的全面发展指明了方向；随着社会主义市场经济体制初步建立
并逐步趋于完善，市场机制在劳动力资源配置中将发挥基础性作用，为在新形势下解决各种
矛盾和问题奠定了基础；随着经济结构调整、加入世界贸易组织和西部大开发战略的实施，
我国的经济结构特别是产业结构将进一步趋于合理化，国有企业逐步走出困境，国民经济保
持较快增长，综合国力不断提高；人民生活进入小康并向比较宽裕的小康社会迈进，社会成
员在劳动就业、社会保障等方面的观念已经发生转变，市场意识和法制观念初步形成，对改
革的承受能力和自我保障能力不断提高。这些有利条件，为“十五”期间劳动和社会保障事
业的发展提供了较好的环境和难得的机遇。
“十五”期间，劳动和社会保障事业发展既有新的机遇，也面临着新的挑战：1、就业矛
盾尖锐，结构性失业问题突出。
“十五”期间，我国城镇劳动力资源供给总量预计新增5200万人，城镇新生劳动力、经济结
构调整所产生的失业人员、进入市场的下岗职工、农村转移的剩余劳动力交汇在一起，城镇
就业形势严峻。农业剩余劳动力目前已达1.5亿人以上，“十五”期间还会有所增加，转移农
业剩余劳动力的任务十分艰巨。2、劳动力市场机制尚不健全，劳动力资源合理有效配置仍存
在障碍。全国统一、开放、竞争、有序的劳动力市场体系尚未完全形成，城乡之间、地区之
间分割的格局尚未完全打破；社会保障制度尚待完善，户籍制度有待进一步改革，还不适应
劳动力流动的要求。3、劳动力整体素质与经济发展、科技进步和经济结构调整的要求不相适
应。劳动者职业技能总体水平偏低，目前全国从业人员中初中及以下文化程度的占84%，高
级技工仅占技术工人总数的3.5%，难以适应产业结构调整和产业升级的要求。4、人口老龄
化和失业人员的增加对社会保障构成压力，社会保障体系有待进一步完善。目前，我国已进
入老龄化社会，人口老龄化对社会保障特别是基本养老保险和基本医疗保险的压力增大。随
着经济体制改革、经济结构调整和加入世界贸易组织，国有企业富余人员转向市场和结构性
失业人员进一步增加，失业保险面临着很大的挑战。5、社会保障资金支付缺口较大，筹资压
力较重。社会保险基金收支矛盾突出，面临着总量不足的压力，特别是养老保险费征缴收入
难以满足日益增长的养老金支付需求；积累基金主要分布在少数地区，统筹层次偏低，互济
功能无法充分体现；资金来源渠道比较单一，多元化筹资尚未制度化。6、企业工资分配方式
和分配关系不合理的问题依然存在。企业内部平均主义和部分垄断行业收入偏高的问题仍较
突出，工资分配宏观调控体系和企业工资决定机制尚不完善。7、劳动关系趋于多元化、复杂
化。劳动合同管理不够规范，劳动争议和纠纷继续呈上升趋势，特别是集体劳动争议规模有
所扩大，劳动争议的预防处理工作薄弱，劳动关系调整机制亟待完善。另外，劳动和社会保
障法律法规体系还不完善，特别是社会保险方面的法律法规尚不健全；信息系统建设还不适
应新时期劳动和社会保障事业发展的需要。劳动和社会保障工作事关改革、发展、稳定的全
局，要抓住机遇，切实解决前进中的问题，全力推动劳动和社会保障事业在“十五”期间再
上新台阶。
二、“十五”的指导思想和主要目标
1、指导思想
“十五”期间，劳动和社会保障事业的发展要以邓小平理论为指导，按照“三个代表”
的要求，适应发展社会主义市场经济的需要，立足于社会主义初级阶段的基本国情，从改革、
发展、稳定大局出发，积极扩大就业，推动形成市场导向的就业机制；继续认真做好两个确
保，完善社会保障体系；深化收入分配制度改革，提高劳动者收入水平；推进劳动保障法制
化、信息化建设，推动劳动和社会保障事业的全面、协调发展，促进经济发展，维护社会稳
定。
2、发展目标
“十五”期间劳动和社会保障事业发展的总体目标是：基本建立起适应我国生产力发展
水平、符合社会主义市场经济要求的比较完善的劳动和社会保障制度，使广大城镇劳动者得
到较为充分的就业和基本的社会保障。
主要目标是：
──形成市场导向的就业机制，扩大就业规模，改善就业结构，提高劳动者素质。形成
市场导向的就业机制和适应社会主义市场经济要求的就业服务体系，实现城乡劳动力的有序
流动和合理配置。“十五”期间，全国城镇新增就业4000万人，转移农业劳动力4000万人，
城镇登记失业率控制在5%左右。到“十五”期末，三次产业就业人数比重调整为44：23：33。
劳动预备制度和职业资格证书制度全面实行，在职培训力度加大，劳动者整体素质明显提高，
从事国家规定职业（工种）的从业人员普遍获得职业资格证书，获得高级（三级）以上职业
资格证书的人员达到获证人员总数的20%以上。
──基本形成独立于企业事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务
社会化的社会保障体系，使城镇劳动者得到基本的社会保障。完善基本养老保险、失业保险、
基本医疗保险、工伤保险、生育保险等社会保险制度，积极进行完善社会保障体系试点。建
立稳定、规范的资金筹措机制。实现社会保障管理服务的社会化。探索建立社会保障基金保
值增值的机制。加强社会保障行政监督和社会监督，健全社会保障基金的监督管理制度。建
立统一的、覆盖全国的社会保障信息服务网络，实现管理现代化。依法扩大社会保险实施范
围，“十五”期末，基本养老保险、失业保险、基本医疗保险覆盖法规规定的所有用人单位
和劳动者。
──建立现代企业工资收入分配制度，稳步提高职工工资收入水平。基本形成“市场机
制调节、企业自主分配、职工民主参与、政府监控指导”的企业工资分配新体制，发挥市场
机制对工资分配的基础性调节作用，形成企业依据劳动力市场价格自主决定工资水平和职工
根据岗位责任“以岗定薪”的新机制。改革国有企业经营者收入分配办法，对国有企业高层
管理人员试行年薪制。推行工资集体协商制度。完善收入分配宏观调控体系，保持合理的收
入分配关系。职工实际平均工资年均增长5%左右。
──建立和完善新型劳动关系调整体制，保持劳动关系的和谐稳定。在普遍实行劳动合
同制度的基础上，劳动关系自主协商机制开始发挥基础性作用，建立比较完善的劳动争议仲
裁体制，劳动争议处理制度基本健全，大多数地区建立三方性、多层次的劳动关系协调制度，
保持劳动关系的和谐稳定。逐步形成适合我国国情的劳动保障标准体系。
──形成比较健全的劳动和社会保障法律法规体系，劳动保障事业发展全面纳入法制化
轨道。加快制定出台《社会保险法》及配套法规，逐步建立以《劳动法》和《社会保险法》
为基础的劳动和社会保障法律法规体系。完善劳动保障监察制度，健全劳动保障监察机构，
形成监察机构专查、有关机构和社会组织相配合的工作机制，切实保障劳动和社会保障法律
法规的实施。完善劳动保障行政执法监督制度，全面推行执法责任制、评议考核制和规范性
文件的审查备案制度，进一步提高劳动和社会保障部门的依法行政水平。
──建立完善劳动和社会保障信息服务体系，初步实现劳动和社会保障管理服务的信息
化。建立适应社会主义市场经济体制的劳动和社会保障统计指标体系，改革完善统计制度和
统计方法，更多地采用抽样调查的方法。加快建立多渠道信息采集体系，以中心城市建立资
源数据库和计算机网络为重点，逐步实现劳动保障信息一体化管理。加快基础设施的建设，
提高计算机应用水平和网络的覆盖面，建立和完善劳动和社会保障信息服务体系，为社会、
用人单位和劳动者个人提供信息服务。
三、“十五”期间的主要政策措施
1、就业和再就业
──继续实行积极的就业政策，广开就业门路，拓宽就业渠道。发展具有比较优势的劳
动密集型产业，大力发展服务业，将社区服务业作为今后几年下岗职工和失业人员再就业的
主攻方向；发展集体和个体、私营经济，积极发展吸纳就业能力比较强又符合产业结构调整
方向的中小企业和劳动就业服务企业；实行非全日制就业、季节性就业等灵活多样的就业形
式，提倡劳动者自主就业；努力开拓国际劳务市场，扩大劳务输出。充分利用我国劳动力成
本低的竞争优势，促进高附加值的劳动密集型产品出口，增加就业岗位。
进一步完善和落实再就业优惠政策，对自谋职业的，要在工商登记、场地安排、税费减
免、资金信贷等方面，给予更多的扶持。引导下岗职工、失业人员转变就业观念，继续实行
鼓励自谋职业的优惠政策，鼓励和扶持下岗职工、失业人员举办生产自救型经济实体或劳动
组织、自谋职业或组织起来就业。鼓励各地大力开发公益性就业岗位，对特困群体人员进行
托底安置。结合西部大开发战略的实施，在加强基础设施建设和生态环境保护的过程中，积
极拓宽就业渠道。
──进一步培育和发展劳动力市场，完善就业服务体系。结合国有企业下岗职工基本生
活保障制度向失业保险制度的并轨，推进市场导向就业机制的形成。在试点的基础上，企业
新的裁员由企业依法与其解除劳动关系，进入劳动力市场，按照规定享受失业保险待遇，通
过双向选择实现再就业。已进入再就业服务中心的下岗职工，基本生活保障和再就业协议期
满的，也要出中心，进入劳动力市场。建立和完善机制健全、运行规范、服务周到、监督有
力的劳动力市场，实现劳动力市场建设的科学化、规范化和现代化。完善就业服务体系，发
展公共就业服务机构，发展和规范民办职业介绍机构，加强职业指导、职业介绍、职业培训
工作，提高就业服务的效率和质量，同时推动就业服务向社区延伸，形成多层次的就业服务
网络。发挥劳动力市场信息网络的作用，促进劳动力供求信息交流，促进劳动者通过劳动力
市场实现就业和再就业。健全劳动力市场价格形成机制，发挥市场机制在劳动力资源配置、
工资形成和劳动力流动中的基础性调节作用。
──适应农村经济结构调整和城镇化进程加快，做好农村劳动力开发就业工作，多渠道
解决农业剩余劳动力就业问题。积极做好农村劳动力开发就业试点工作，探索城乡统筹就业
的新途径，加强农村劳动力的职业培训。结合西部大开发战略的实施，建立和完善西部劳务
协作区、中西部地区农村职业培训基地。进一步引导农村劳动力向城市和发达地区的合理有
序流动。积极鼓励农村外出劳动力返乡创业，建立外出就业和返乡创业双向流动就业机制。
发展乡镇劳动服务机构，逐步将劳动保障工作向乡镇地区延伸。
──在各级政府财政预算中保持下岗职工基本生活保障的资金规模，用于并轨前的国有
企业下岗职工基本生活保障和并轨后补充失业保险基金不足及促进再就业。增加促进就业的
资金投入，为劳动力市场建设、开发就业岗位和组织职业培训提供必要的资金保障。
2、职业培训
──大力加强就业前培训、在职职工培训和再就业培训。全面实行劳动预备制培训，对
未能升学的初高中毕业生等新生劳动力在就业前普遍进行1?年的职业教育和培训，延迟新生
劳动力就业年龄，提高其就业能力和自主创业能力；加强企业在职职工职业培训和职业技能
鉴定工作，提高职工队伍整体素质；大力开展再就业培训，配合下岗职工出中心、再就业和
下岗职工基本生活保障向失业保险转轨的进程，实施第二期“三年千万”再就业培训计划，
对1000万下岗失业人员进行职业培训，增强培训的针对性、实用性、有效性。充分运用广播
电视教育、网络教育等先进技术手段开展远程培训，加强创业培训和新兴产业、行业所需职
业技能的培训，促进下岗失业人员尽快实现再就业，缓解结构性失业问题。
适应实施西部大开发战略的要求，大力加强西部地区劳动力的职业培训工作，改善劳动
力的职业技能结构，全面提高西部地区劳动力的职业技能素质。
──加快职业培训制度改革。坚持社会化和市场化的发展方向，推动“市场引导培训、
培训促进就业”机制的形成。按照调整布局、提高层次、突出特色、服务就业的指导思想，
指导和推动技工学校、就业训练中心的调整和重组，建立综合性培训基地，鼓励和支持社会
各方面的力量开展多层次、形式多样的培训。
──全面推行职业资格证书制度。全面落实中央提出的在全社会实行学业证书和职业资
格证书并重制度的战略要求，按照面向市场、扩大范围、完善制度、提高质量的工作方针，
坚持职业技能鉴定社会化管理的方向，逐步建立和完善以就业准入政策为导向，以科学管理
为基础，以质量控制为前提，以技术支持为手段，覆盖到区县一级并能向农村延伸的职业技
能鉴定网络。扩大职业技能鉴定的覆盖面，进一步提高职业资格证书的社会认可程度，逐步
实现职业资格证书与学业证书并重，并与就业制度相衔接。
3、养老保险
──按照社会统筹与个人帐户相结合的原则，进一步调整和完善城镇企业职工基本养老
保险制度。按照国务院《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》的要求，企业缴费全部纳
入社会统筹基金，职工缴费全部计入个人帐户，社会统筹基金与个人帐户基金实行分别管理。
全面建立和规范养老保险个人帐户数据库，并创造条件，逐步实现个人帐户实帐运行。上述
制度调整，2001年在辽宁省和其他省（自治区、直辖市）确定的部分地区进行试点，并总结
经验，不断完善。
──依法扩大基本养老保险覆盖面。城镇国有、集体、外商投资、私营等各类企业及其
职工全部纳入基本养老保险统筹范围。进一步加强和规范养老保险基金调剂制度，社会统筹
基金以省、自治区、直辖市为单位进行调剂。适时改革和完善机关事业单位职工基本养老保
险制度。
──逐步形成多层次养老保险体系。有条件的用人单位可为职工建立企业年金，基金实
行市场化运营和管理。企业年金实行完全积累，采用个人帐户方式进行管理，费用由用人单
位和职工个人缴纳。同时，鼓励开展个人储蓄性养老保险。
──认真做好整顿规范农村养老保险工作。对已经开展的农村社会养老保险进行整顿规
范，区别情况，妥善处理。积极探索适合中国国情的农村老年人口的保障办法。
4、失业保险
──推进下岗职工基本生活保障向失业保险制度的并轨。在试点地区，从2001年起，国
有企业原则上不再建立新的再就业服务中心，企业新的裁员原则上不再进入再就业服务中心，
由企业依法与其解除劳动关系，凡所在单位参加了失业保险并依法足额缴费的，按规定享受
失业保险待遇；已经进入中心的下岗职工，其基本生活和再就业协议内容保持不变，协议期
满仍未实现再就业的下岗职工，要按规定解除劳动关系，并依法享受失业保险或城市居民最
低生活保障待遇。按照分类指导的原则，用三年左右时间推动各地区有步骤地完成向失业保
险并轨。
──全面贯彻落实《失业保险条例》，完善失业保险制度。依法扩大失业保险覆盖面，重
点推动事业单位和外商投资企业、私营企业参加失业保险，把符合规定的单位和职工全部纳
入覆盖范围。强化失业保险费征缴，增加基金收入，增强基金承受能力。
──加强失业保险的管理服务工作。管好用好基金，规范基金支出，切实保障失业人员
基本生活。
──发挥失业保险促进失业人员再就业的功能，提高失业保险基金用于失业人员职业培
训、职业介绍补贴的使用效益，帮助失业人员尽快实现再就业。
──疏通各级财政在原定下岗职工基本生活保障预算资金规模内用于补充失业保险基金
不足的渠道，确保下岗职工基本生活保障向失业保险并轨的顺利进行。
5、医疗保险
──进一步贯彻落实《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，完善城镇
职工基本医疗保险制度，稳步扩大基本医疗保险覆盖面。合理确定基本医疗保险缴费率，建
立与经济发展水平相适应的基本医疗保险费率调整机制。落实基本医疗保险属地管理政策。
坚持医疗保险制度、医疗机构和药品生产流通体制三项改革同步推进，通过建立合理的医疗
费用分担机制、医药机构的竞争机制和药品流通的市场运行机制，实现用比较低廉的费用提
供比较优质的医疗服务。
──建立多层次医疗保障体系。完善离休人员、老红军医疗管理办法，切实保障医疗待
遇，防止发生医疗费用拖欠；实施和完善国家公务员医疗补助，合理解决国家公务员基本医
疗保险之外的医疗费用；实行企业职工大额医疗费用补助办法，解决基本医疗保险最高支付
限额以上的医疗费用；大力发展企业补充医疗保险，企业缴费在职工工资4%以内的部分，可
以从成本中列支；探索建立社会医疗救助制度；鼓励有条件的职工自愿参加商业医疗保险。
──加强基本医疗保险管理，提高社会化管理服务水平。健全医疗保险管理机构和管理
制度，完善医疗保险信息统计制度。完善基本医疗保险用药、诊疗项目和医疗服务设施管理
办法，保证职工合理的就医用药需要。加强和完善医疗保险费用支出管理，强化基金监管，
保证医疗保险基金收支平衡，提高医疗保险基金的抗风险能力。
6、工伤保险和生育保险
──进一步完善工伤保险政策，建立规范的企业职工工伤保险制度，稳步扩大覆盖面。
研究完善差别费率和浮动费率政策。逐步实现工伤保险地（市）级社会统筹，提高社会化管
理服务水平。加强工伤保险基金管理，实现基金收支平衡。探索建立工伤保险与事故预防、
职业康复相结合的机制。
──进一步规范和完善生育保险政策，逐步建立全国统一的城镇职工生育保险制度，稳
步扩大覆盖面。逐步实现生育保险地（市）级社会统筹，提高社会化管理服务水平。加强生
育保险基金管理，实现基金收支平衡。
7、社会保险资金筹集和管理
──实行社会保险费全额征缴，强化征收管理，保证社会保险基金足额收缴，应收尽收。
规范和健全社会保险基金社会统筹，增强社会保障基金的调剂功能。
──调整财政预算支出结构，增加中央财政和地方各级财政对社会保障的支出，逐步将
社会保障支出占财政支出的比重提高到15?0%。
──拓展筹资渠道，补充社会保障资金。通过资本市场规范运作变现部分国有资产，按
国有企业在境内外发行股票融资额的一定比例提取部分资金，扩大彩票发行规模等多种渠道，
充实社会保障基金。
──提高社会保险基金管理水平。规范基金收支两条线管理，社会保险基金收缴、支付
及营运要规范化、制度化，做到公开、透明、安全、高效。严格控制社会保险的支付对象，
规范支付项目，努力保持与经济发展水平相适应的社会保险待遇支付水平。
──积极探索社会保障基金投资运营的可行方式，实现基金的保值增值。
8、社会保险基金监督
──建立社会保险基金监督体系。建立健全社会保险基金监督管理制度，依法实施对社
会保险基金预决算、基金征缴、支出、结余和管理运营的全程监督。加强社会保障行政监督、
社会监督和管理机构的内部监控，健全基金监督检查的正常机制，保证各项法规、政策的贯
彻实施。
──加强社会保险基金监督。研究制定社会保险基金管理、监督和投资运营规章制度。
制定现场监督、非现场监督、基金管理风险评估和反欺诈办法，对筹集和征缴机构的征收行
为、社会保险经办机构的支付行为、财政专户的管理行为以及投资运营、社会服务机构的运
作情况实施监督。建立企业年金监督管理制度，研究探索补充医疗保险监管机制。
──建立由劳动保障、财政、审计等政府部门和用人单位、工会组织、专家组成的社会
保障监督委员会，依法加强社会保障政策执行和基金管理情况的社会监督。
──严格执行财经纪律。严禁截留、挤占、挪用社会保障基金。建立社会保障基金运营
机构资格准入制度。依法对玩忽职守、徇私舞弊和挪用、扣压、拖欠社会保障资金等行为进
行查处，防范、化解基金管理风险，保证基金的安全。
9、社会保险管理服务社会化
──实行社会保险金社会化发放。基本养老金，全面实现由社会保险经办机构委托银行、
邮局等社会服务机构发放。失业保险金，由失业人员凭失业保险经办机构开具的单证到指定
银行领取。基本医疗保险统筹基金支付的医疗费用，由经办机构与定点医疗机构、定点药店
直接结算。工伤保险、生育保险基金支付的医疗费用也要探索由经办机构与定点医疗服务机
构直接结算。
──推进社会保险对象管理和服务的社会化。在试点的基础上，逐步将从用人单位剥离
出来的社会保障事务性工作（除社会保险经办机构、就业服务机构承接一部分外），移交街
道和社区服务组织承担。经济较发达、社会化程度较高、社区管理工作较为规范的试点地区，
要积极探索已退休人员从单位转到社区管理的途径和办法，力争2002年底以前完成移交；其
余地区也应创造条件，在2003年底之前基本完成上述工作。
10、企业工资收入分配
──深化对劳动和劳动价值理论的认识，建立收入分配的激励和约束机制，进一步深化
企业内部分配制度改革，建立现代企业工资分配制度。积极探索按劳分配与按生产要素分配
相结合的具体实现形式，建立以岗位工资为主要内容的基本工资制度，探索资本、技术等生
产要素参与收益分配的办法。在部分企业稳步进行技术入股、专利产品入股等试点工作，对
具备条件的小企业探索试行劳动分红办法。
改革国有企业经营者和技术人员收入分配办法，提高国有企业高层管理人员、技术人员
的工资报酬。试行年薪制，将企业高层管理人员年薪收入与其承担的责任、风险和经营业绩
联系起来，积极探索对技术人员实行收入激励的办法和政策，充分体现他们的劳动价值。对
国有上市公司负责人和技术骨干，可以试行期权制等激励办法。加强对经营者收入分配的监
督，规范收入来源和职位消费，增强收入透明度。
──改革企业工资决定机制。进一步探索改革国有企业工资决定办法，逐步形成企业根
据劳动力市场价格和本企业经济效益自主决定工资水平的新机制。在非国有企业和部分改制
的国有企业试行多种形式的工资集体协商制度，探索职工民主参与工资分配决策的办法。
──建立和健全适合市场经济要求的企业工资分配指导监控体系。健全最低工资保障制
度和最低工资标准调整机制，监督企业严格执行最低工资有关规定，保障中低收入劳动者的
合法权益。进一步完善工资支付制度，规范企业的工资支付行为，保护职工的合法报酬权益。
在有条件的地区探索建立欠薪保障制度。全面推行工资指导线和劳动力市场工资指导价位制
度。整顿不合理收入，调节过高收入，增加工资分配的透明度，加强对垄断行业收入分配的
监督和管理。强化国家税收对收入分配的调节作用，规范收入分配秩序。
11、劳动关系调整
──着力解决好国有企业下岗职工的劳动关系问题。指导各地制定切合实际的具体政策
措施，妥善解决下岗职工出中心解除劳动关系所面临的突出问题，用三年左右的时间处理好
下岗职工劳动关系，促进下岗职工基本生活保障制度与失业保险制度的并轨。
──巩固和完善劳动合同制度。各类企业普遍健全劳动合同制度，加强劳动合同管理，
规范劳动合同订立、变更、终止、解除行为。在非国有企业，结合规范用工行为，依法签订
劳动合同，完善劳动合同内容，推进劳动合同管理规范化。
──大力推进集体协商和集体合同制度。外商投资企业、私营企业以及实行现代企业制
度试点的国有企业，普遍实行集体协商签订集体合同的制度。进一步完善平等协商机制，规
范协商程序和办法，加大职工民主参与的力度，促进完善企业内部的民主管理制度。
──探索建立劳动关系三方协调机制。建立由政府劳动保障行政部门、工会组织和用人
单位组织组成的国家级劳动关系三方协调会议制度。在总结经验的基础上，在全国各地建立
地区级三方性劳动关系协调机制，协调解决本地区的重大劳动关系问题。
──进一步完善劳动争议处理制度。健全多层次、多形式的劳动争议调解制度；继续坚
持劳动仲裁工作的三方性原则，完善办案机制，促进劳动争议仲裁机构实体化和仲裁队伍职
业化建设，不断提高仲裁员素质，增强咨询、调解、仲裁等预防和处理劳动争议的综合能力。
──进一步加强对群体性突发事件的报告、监控、预防和处理工作。继续完善和落实预
防处理群体性突发事件的领导责任制和各项工作制度。加强对重点地区、行业和重点企业的
监控力度，积极引导当事人通过劳动仲裁渠道解决问题，消除突发事件隐患。加大群体性突
发事件的处理力度，制定和完善工作预案，规范处理程序和方式。
──积极开展国家基本劳动标准的制修订工作。积极指导行业和企业集团开展劳动定额
定员标准的制修订。指导和督促企业按照国家和行业标准制订和完善企业内部劳动规章。
四、支撑与保障
1、劳动和社会保障法制建设
──加快劳动保障立法步伐。力争在“十五”期间出台《社会保险法》、《劳动合同法》、
《基本养老保险条例》、《工伤保险条例》、《生育保险条例》、《劳动保障监督检查条例》、
《劳动力市场管理条例》等法律、法规，及时制定出台相应的配套法规规章。
──进一步完善劳动保障监察制度，规范监察执法行为，提高执法水平。健全劳动保障
监察执法机制，采取日常巡视检查、专项检查、群众举报专查、会同有关部门共同检查以及
年度检查等多种工作方式，依法行使国家赋予的监督检查权，加强对社会保险费征缴、劳动
力市场秩序、劳动合同及技术工种持证上岗等方面的监督检查，依法处理各种违反劳动和社
会保险法律法规的行为，保障法律法规的有效实施。
──建立和健全行政执法监督工作制度，积极开展行政复议、听证、行政处罚集体讨论
决定、法律审核、执法案件评议等行政执法监督工作。有针对性地加强对行政处罚、行政决
定及其它重大具体行政行为的执法监督。配合社会保险法及有关法规规章的颁布实施，建立
和完善社会保险行政争议处理制度。
──全面、系统、深入地开展劳动和社会保险法律法规和行政规章的宣传教育，全面提
高用人单位和广大劳动者的劳动和社会保险法律意识，进一步提高劳动和社会保障部门干部
的依法行政水平和依法行政意识。
2、劳动和社会保障信息网络建设
开拓资金渠道，加大系统建设资金的投入，加快基础设施建设。按照统一规划、标准的
要求，以劳动力市场信息系统和社会保险管理系统建设为重点，在中心城市就业服务机构和
社会保险经办机构实现前台业务计算机管理，加快资源数据库建设，建立覆盖劳动和社会保
障行政管理部门及就业服务机构、社会保险经办机构等机构在内的信息网络。
3、劳动和社会保障统计
──按照建立社会主义市场经济体制的要求，根据新时期劳动和社会保障工作的需要，
逐步建立起适应社会主义市场经济要求的统一规范、科学高效的劳动和社会保障统计制度。
改进完善统计指标体系，改革统计调查方法，逐步建立以抽样调查为主，以重点调查、典型
调查和必要的全面定期报表为辅，多种统计调查方法有机结合的新型统计调查方法体系。加
强统计监督，充分利用统计信息，监测劳动保障法律、法规、政策的贯彻执行情况，为科学
决策提供全面、准确、及时的统计信息支持。加快统计信息现代化建设，提高统计信息处理
和管理的现代化水平，进一步提高统计信息的时效性、准确性和针对性。
4、劳动和社会保障科学研究
──加强劳动和社会保障科学研究和科研成果推广工作，逐步建立起理论研究、政策研
究和应用研究相结合的劳动和社会保障科研体系。建立起有责任、有激励、有约束、有竞争
的科研新体制，引进竞争机制，充分发挥科研人员的积极性、主动性和创造性，提高科研成
果层次和水平；加强科研工作的主动性和前瞻性，抓住劳动和社会保障领域亟待研究解决的
重点、难点问题，加强综合性、关键性重大课题的研究，为决策科学化提供支持，推动劳动
和社会保障事业的发展。
──加大对科研的资金投入，在充分发挥现有科研人员作用、高质量完成科研任务的同
时，培养一支高水平、有威望的劳动和社会保障专家学者队伍，特别是加速培养一批中青年
学术带头人，带动更多的中青年成为科研第一线的骨干力量。
5、国际交流与合作
围绕劳动和社会保障工作重点，根据我国总体外交的要求，努力开拓劳动和社会保障领
域的国际交流与合作，特别是要加强社会保障领域的国际交流与合作。与国际劳工组织及其
他多边组织建立稳定的合作关系，争取更多的技术支持和国际援助；进一步拓展双边交流与
合作的领域和深度，总结和吸收其他国家在劳动和社会保障领域的经验；加强劳动和社会保
障工作的对外宣传，提高我国在劳动和社会保障领域内的国际地位。进一步做好境外就业综
合管理工作。
6、思想作风建设和干部队伍建设
全面落实党中央关于加强思想作风建设的要求，深入学习邓小平理论和江泽民同志关于
“三个代表”的重要思想，把依法治国和以德治国结合起来，在劳动和社会保障系统大力推
进社会主义精神文明建设；在劳动和社会保障系统形成讲团结、实干、人才、奉献的良好风
气，树立大局观念、服务意识、务实作风、协作精神和廉洁形象；对全系统的干部普遍进行
比较系统的业务培训，使劳动和社会保障系统干部队伍的知识结构和专业结构得到明显改善，
逐步造就一支业务素质较高、思想作风过硬、廉洁高效的干部队伍，推动劳动和社会保障事
业的全面发展。
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