【摘要】如何走入票据法世界，票据效力确认可以作为一个简单易行的参考路径。首先要明晰票据关系的独特属性，是与原因关系相独立的以金钱支付为标的的抽象的债权与证券相结合并辗转流通的法律关系，这是票据效力确认的起源；票据上形式真实高于实质真实，票据外观解释、客观解释和有效解释都是票据效力确认的基本规则；区分票据效力与票据效力，是票据效力确认的外在表达。


　　“在这个商法变化万端的时期，比起试图了解那些往往昙花一现的技术细节来说，还是更应尽力探求制定基本规则的理由，而那些条文细节只要查询数据库即可轻而易举地掌握了”。[1]审视世界范围内商法过于实践化倾向的发展历程，今天我们再来反思法国商法学家伊夫·居荣的这段话是很要现实意义的，这是解决“深陷于商法的黑暗的技术角落”[2]的有效手段。其实，商法并不缺乏理论，而是我们被眼前的眼花缭乱的新产品、新事物所蒙蔽，而忽视了对其背后的理论规则构造的研讨。票据法作为技术性极强的商事部门法，定位于其调整对象“票据”的有价证券属性，票据关系本身构成了一个独立的世界，但该世界的构造绝不是简单的，而是令人惊异的、极为复杂精致的。如何走入票据法世界，思考票据法问题，分析票据法关系，解决票据法纠纷，本文认为票据效力确认可以作为一个简单易行的参考路径。

　　一、票据效力确认的起源：票据关系独立于原因关系

　　票据首先是一种有价证券，而且是有价证券中权利证券化最为彻底的证券。从历史上看，票据的产生先于其他有价证券，并且成为证券发达的先驱，也因此获得了“有价证券之父”的美誉。但是，票据与其他有价证券诸如股票等有价证券相比，有着自己独特的法律属性。深刻地理解和把握票据关系的属性，是票据效力确认的起源。

　　（一）票据关系是一种以金钱支付为目的的债权证券关系

　　票据关系首先表现为一种权利人得请求支付一定金额的金钱债权的有价证券。票据上所表现的权利本质上是债权，这一点其与表现为物权或者股权的物权证券或者股票不同；同时也由于票据债权是以金钱支付作为标的，将其与表现为物品交付请求权的运输证券或者仓单等区分开。票据债权，不仅包括确定的债权，也存在附条件债权。具体来说，持票人对于本票的出票人和汇票的承兑人所享有的付款请求权，是确定的债权；而对于背书人及汇票、持票的出票人享有的偿还请求权，是在被拒绝支付或者被拒绝承兑的场合所承认的附条件权利。我国票据法明确规定了票据权利的二重属性：即付款请求权和追索权，但是对追索权的性质认识理论上是有争论的，有日本学者将其界定为一种权能，认为其不是一种严格意义上的权利。[3]通常说票据债权作为一定支付金额的请求权，主要表现在付款请求权方面，如果行使追索权，这个“一定金额”就会发生一些差异。此外，这个“一定的金额”通常是以本国货币表示的，当然可以以外币表示，但是在以外币表示的情况下，如果没有特别的记载，则必须换算为本国货币以本国货币支付。从这个意义上说，现实支付的金额未必是一定的。

　　（二）权利与证券的结合极为紧密

　　票据关系乃是以金钱支付为标的的抽象的债权与证券相结合并辗转流通的法律关系，与买卖那样的实质性的而且固定的法律关系相比，不同之处突出表现为以下两点：

　　首先，票据权利产生具有设权性和无因性。票据债权的产生是由出票、背书、承兑等票据行为所创造出来的，只要未为该票据行为，票据上的权利就无从成立，这就是票据的设权性特征。同时，票据权利的转移、行使和权利的发生一样，都需要依证券进行，这就是票据债权的完全有价性。这样一来，票据上权利本身，就与买卖、消费借贷等导致票据债权出现的原因关系不发生关系，原因关系的欠缺、瑕疵，对票据上的权利存续与否不发生影响，这就是票据债权的无因性。票据无因性已成为现代票据领域的一项公理性原则，是票据的性格所在，是构建票据其他法律性质的基础。[4]德国票据法理论认为票据行为的无因性，是指票据上的权利并不依赖作为票据关系之基础关系的原因关系，原因关系即使无效或被撤销，对票据上的权利也不产生任何影响。英美法系的的票据法理论注重票据的流通作用，强调“对价”和“正当持票人或善意持有人”概念，所以，一般都是结合票据流通支付对价及善意取得二个方面，对票据无因性的内涵进行解释。英国学者杜德莱·理查逊在阐释票据的概念时表露出了基本的无因性观念：票据作为一种权利财产，其完全的合法权利可以仅凭交付（或许要有转让人的背书）票据来转让。只要受让人取得票据时是善意的，并支付了对价给转让人，他便获得该票据及其所代表的全部财产的完全的所有权而不受其他权益的约束。[5]我国学者李钦贤的阐述非常准确并具有代表性，“票据法律关系虽因基础法律关系而成立、发生，但是票据行为本身绝非将基础法律关系中的权利义务表彰于票据上，而是依票据法的规定，为创设另一新的权利义务之法律关系，因此，基础法律关系的权利义务，与票据行为所创设的权利义务，系个别独立存在的，相互间不发生影响。”[6]

　　其次，票据权利转移方式和行使方式独特。作为汇票和本票规则，票据上必须记载收款人，也就是说权利人的指定方式是记名或者指定的；但是在支票上，无需记载收款人。所以，从权利人产生方式上说，票据可以分为记名式、指示式和无记名式。如果从流通的简便性角度考察，无记名式或者付来人式是最应被推崇的方式，但是票据法上对这种方式有着严格的限制，尤其是在汇票和本票规则中不被允许存在，如果仅仅从这个角度看好像与票据的强烈的流通性特点相悖；法律对其严格限制的原因，主要考虑到汇票和本票属于信用证券，如果允许采用此种权利人指定方式，就真的可能使作为商业证券的票据发生类似货币的作用。此外，如果法律规定了这种方式的合法性，也就意味着票据无需背书，当然也无法阻止依背书人的信用进行流通。

　　最后，票据权利内容具有文义性。票据关系具有无因性和设权性，票据作成以前不产生票据权利，票据自然是票据所表彰的金钱债权与票据这个物的直接结合，这使得抽象的、对人的、不能为人所感知的金钱债权借助于票据这个有体物，具有了一种对世性，故票据权利的产生、变动应如一般物权的产生、变动一样，要求清晰透明和公开，这种变动的公开性是通过票据行为的公示来完成，票据权利的产生、变动通过票据签发、背书行为公示在票据这个物上，票据上表示的权利也即是其公示的权利，二者系一体的、合一的，故票据上的权利义务内容只能依票据的记载而定，确定票据文义性，既是票据行为公示性的表现，也是为保障信赖这种公示的善意第三人的利益，赋予票据行为公信力的必然结果。因此，票据文义性是无因性、设权性的要求，是票据无因性的必要的技术支撑。[7]

　　（三）在同一个证券上表现了指向同一个目的的若干个并存的权利

　　票据关系是作为与其基础的原因关系相分离的，仅仅与金钱支付相关联的法律关系，相对于原因关系来说，起着手段的作用，与如同原因关系那样的实质性的交易关系不同，在各个当事人之间没有对立的利害冲突，所有的行为人人均须为金钱的支付这一共同目的而协同努力。票据关系上的存在多个债务人，法律设计了主债务人和次债务人的之分。汇票法律关系中，承担主债务即支付票据金额的义务人应为承兑人，本票上为出票人，支票上则为付款人。但是在主债务人不能支付或者丧失支付可能性的场合，汇票及支票的出票人则作为从债务人，分别负有代替主债务人支付的义务。在此基础上，保证人及背书人也负有上述的偿还义务。因此，在票据上，以同一个票据表现了权利人对多个债务人的权利，所以，票据的持票人，得对其中任何一人请求。

　　多个义务人承担的法律义务，在确保票据金额支付的目的这一点来说是相通的，但并不是完全相同的。第一，就效力发生来说，本来应为支付的债务人的义务，是无条件的、确定的；但是偿还义务的履行是附有条件的，也就是说只能在被拒绝付款或者被拒绝承兑时才发生法律效力；也是因为如此，票据法才设计了如果持票人被主债务人拒绝，必须取得拒绝证书或者其他形式证明，才能向前手进行追索。第二，各个债务人负担义务的权利相对方是不同的，仅仅对票据流通过程中位于自己下游的人（票据法上专门创造了“前手”和“后手”的概念），也就是自己的后手负担义务。所以，通常说的持票人得对任何债务人提出请求，准确地理解应为，已为支付的债务人在行使偿还请求权时只能向自己的前手追索，结果就是，最后承担义务的人，乃是本来应该支付的主债务人。在这一意义上说，各个债务人的义务是阶段性的，因此与一般民法上通常的连带责任不同，票据法上对此一般多将其称为共同责任。

　　二、票据效力确认的原则：票据形式真实高于实质真实

　　商法一般具有着从习惯法到成文法、从地方法逐渐发展到世界法的倾向，考察票据法的发展，更是如实地表现出这一倾向。票据关系是为了安全、迅捷地实现金钱支付为目的而构造出来的强行法律规则，在发展过程中创造出了很多独具特色的人工性技术性的制度[8]。

　　（一）要式性规则的适用：票据构成的生效要件

　　票据的作成必须依照法律规定的方式进行，才能发生作为票据的效力；换言之，只有依法定方式作成的票据，才能成为有效票据；否则即为无效票据或者根本不构成票据。这个规则被总结为票据的“严格要式证券性”。票据之所以要求绝对的要式性，是因为票据作为一种流通证券，对于票据流通过程中的后手持票人来说，只能要求其依外观形式来判断票据的效力，而不能要求其就各个前手逐一地确认票据的实质性效力。[9]票据的三大基本特征，形式性属于是否属于票据的判断；对于已经构成生效的票据上，行为人人是否承担票据义务、承担何种义务，就需要我们运用无因性和文义性进行考量。所以，要式性特征属于票据成立上的特征，也是决定票据效力的绝对因素。就票据的要式证券性的要求来看，至少在以下三个方面，要符合相应的法律规定：

　　首先，票据的记载内容符合法律规定。从要式证券性在出票记载内容方面的要求来看，是否符合必要记载事项的规定，乃是决定票据与非票据的标准，只有法律规定的必要记载事项记载完备，才能成为票据并具有票据的效力，否则就不构成票据当然也不具有票据的效力；而是否符合无益记载事项的规定，则是决定有效票据与无效票据的标准，只有法律规定的无益记载事项未记载，才能成为有效票据，否则即丧失作为票据的效力。有益记载事项与前两种记载事项不同，无论其记载与否均不发生票据效力问题，而仅涉及该有益记载事项自身的效力是否发生的问题。

　　其次，票据的记载方法符合法律规定。就记载形式而言，包括记载的书面要求、位置要求两个方面。首先，所有的票据记载，均须在票据这一书面上进行，而不能在票据书面以外的其他书面上进行；其次，一定的票据记载亦须在票据的规定位置上进行。

　　最后，票据的记载介质符合法律规定。《票据法》第108条规定，汇票、本票、支票的格式应当统一；票据凭证的格式由中国人民银行规定。这一规定表明，我国也实行统一票据凭证制度，签发票据应当使用中国人民银行规定格式的票据凭证。

　　（二）文义性规则的适用：外观解释及客观解释原则

　　《票据法》第4条第一款规定：“票据出票人制作票据，应当按照法定条件在票据上签章，并按照所记载的事项承担票据责任。”该条规定表明票据债权人不能以票据之外的其他证据及方法，向票据债务人提出主张；而票据债务人也不能举出票据外的证据，对票据债权人有所抗辩。这就是票据的文义性特征。之所以做出这种规定，是因为票据行为人通过票据书面进行意思表示，票据上存在的关于权利义务内容的记载，就应认为是行为人自己的意思表示的内容，当然不能再通过其他途径进行解释，也不能再参考其他原因关系予以补充说明。遵循文义性特征，对于票据上记载的权利义务内容进行解释，产生了两项原则：即外观解释原则和客观解释原则。

　　只要票据在外观上具备票据要件，即承认票据行为的效力。比如说票据上出票日期的记载为2012年3月1日，而实际出票日期为2012年5月，那么出票日期只能是2012年3月1日。票据要件之存在与否，应就票据上之记载事项作为判断标准。学者将其称为“外观解释原则”。该原则不论对于直接当事人或者善意或者恶意持票人，均可以适用。[10]从这意义上说，票据上的形式真实在实际上决定着实质真实，可以说，形式真实存在，即使并非实质真实也发生票据上的效力；相反，如形式真实不存在，即使存在实质真实也不发生票据上的效力。

　　对于一般的民事法律行为的解释，应探求当事人从事法律行为时的真实意义，而真意何在？当然需要参考过去事实及有关证据，才能作为判断标准，不能拘泥于当事人所使用的词句。但是对于票据行为的解释，则不能以票据外的事实来推断行为人的意思，从而达到变更或补充票据上所记载的文义，这就是票据的客观解释原则。[11]因为票据为文义证券，证券上的权利义务，盖全悉依证券上所载文句而确定其效力。需要指出的是，“由于票据客观解释原则所体现的乃是一种形式公平，或者称为基于对票据形式的信赖而实现的公平，因而，该原则的适用也就有着一定的限度，只能在票据授受的相对方之信赖才值得保护，即相对方为善意的情况下，才能适用票据客观解释原则，严格依照票据法上记载之文义，对票据上权利义务内容做出解释；而当票据授受的直接相对方为恶意的相对方时，由于其在接受票据授受时即已经了解或者应当了解真实情况，并非基于对于票据形式的信赖而取得票据，因而也就不存在对其信赖加以保护的必要，所以也就不再适用票据客观解释原则，而应直接依票据外关系的实际情况，对其间的权利义务加以确认。”[12]同时，这种基于票据外关系对票据当事人之间的权利义务所进行的确认，也并不是通过对该票据外关系对票据上记载文义的直接否定实现的，而是通过对票据授受的直接当事人主张对人抗辩或者对恶意去的人主张恶意抗辩来实现的。[13]
司法部


司法部关于贯彻落实《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》的实施意见
（2005年9月6日发布）

中央关于《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》(以下简称《实施纲要》)是当前和今后一个时期深入开展党风廉政建设和反腐败
工作的指导性文件。它的颁布实施，是加强党的执政能力建设、巩固党的执政地位和构建社会主义和谐社会的必然要求，是党中央对新形势下反腐倡廉工作作出的重大战略决策，是进一步加大从源头上预防腐败工作力度的根本举措。贯彻落实《实施纲要》是一项重要的政治任务，是司法行政系统开展反腐倡廉工作的主题和灵魂。按照中央要求和中央纪委部署，结合司法行政工作实际，现就贯彻落实《实施纲要》提出如下实施意见。
　　一、指导思想、主要目标和工作原则

　　(一)指导思想。以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，树立和落实科学发展观，坚持“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的方针，围绕司法行政工作改革与发展这一中心，突出监狱劳教和法律服务两个重点，实施落实党风廉政建设责任制的“龙头工程”、查办违纪违法案件的“拳头工程”、从源头上预防和治理腐败的“源头工程”，全面贯彻落实《实施纲要》，努力构建司法行政特色鲜明的惩治和预防腐败体系，最大限度地预防和遏制腐败，为司法行政事业的改革与发展提供坚强有力的政治保证。
　　(二)主要目标。2005年，深入学习宣传《实施纲要》，逐级制定贯彻意见，认真做好任务分解，为全面落实《实施纲要》奠定坚实基础。到2007年，拒腐防变的思想道德防线进一步巩固，司法行政和反腐倡廉法规制度进一步健全，内外结合的监督网络进一步完善，案件查处的整体效能进一步发挥，司法行政领域滋生腐败的体制机制等深层次问题进一步解决，司法行政系统惩治和预防腐败体系基本框架初步形成。到2010年，基本建立起比较完善的司法行政特色鲜明的惩治和预防腐败体系，惩治和预防腐败功能充分发挥，实现党员领导干部不犯或少犯错误，党风政风警风行风进一步好转。
　　(三)工作原则。坚持一般性与特殊性相统一，既要反映惩治和预防腐败工作的普遍规律和基本要求，又要体现司法行政系统反腐倡廉工作的个性和特色。坚持长期性与阶段性相统一，既要对2007年底前的工作做出具体安排，又要对2007年以后的工作做出远景规划。坚持系统性与针对性相统一，既要对教育、制度、监督、惩处和改革各项工作做出全面部署，又要突出重点工作、重点环节、重点任务。坚持科学性与操作性相统一，既要体现规律性、前瞻性，又要切实可行、便于操作。坚持继承性与创新性相统一，既要总结、发扬、运用多年来好的经验和做法，又要深入研究、大胆探索、勇于创造，努力推动司法行政系统惩防体系建设与时俱进。

　　二、深化教育，打牢反腐倡廉的思想基础

　　以树立马克思主义的世界观、人生观、价值观和正确的权力观、地位观、利益观为根本，以艰苦奋斗、廉洁奉公为主题，以做到立党为公、执政为民、服务为民为目标，以党员领导干部为重点，坚持进行党的基本理论、基本路线、基本纲领和基本经验教育，进行理想信念和从政从业道德教育、党的优良传统和作风教育、党纪条规和国家法律法规教育；坚持主题性教育与经常性教育相结合、普遍性教育与行业性教育相结合、示范教育与警示教育相结合、党组织进行灌输教育与党员干部进行自我教育相结合、运用“三会一课”等传统教育手段与运用信息技术等现代教育手段相结合；坚持教育与管理、自律与他律相结合。通过教育，打牢“两个务必”和“八个坚持、八个反对”的思想基础，筑牢拒腐防变的道德防线。
　　(一)切实增强教育的针对性。以执政为民为中心，加强对司法行政机关公务员依法行政、廉洁从政教育，规范从政行为，提高办事效率。以执法为民为中心，加强对监狱、劳教人民警察严格、公正、廉洁、文明执法教育，增强法治观念，提高执法水平。以诚信为民为中心，加强对法律服务人员恪守诚信、廉洁执业教育，改进服务态度，提高服务质量。
　　(二)不断改进教育形式。从现在起到2007年底，主要推行五个方面的工作：①认真抓好教育培训。把反腐倡廉教育贯穿于全系统各类培训之中，纳入各级司法行政院校、司法警官院校的培训计划。②大力宣传正面典型。积极发现、总结、表彰、宣传勤政廉政典型，广泛开展“身边人说身边廉政事”活动，充分利用正面典型进行示范教育。③在监狱统筹建立反腐倡廉警示教育基地。确保本系统处以上干部每年至少接受一次警示教育，并为外单位进行警示教育提供服务。④充分发挥新闻媒体作用。在法制日报、中国司法杂志、中国普法网等司法行政系统的报刊、杂志和网络上，加大反腐倡廉宣传力度，有条件的开设党风廉政专栏、专页，努力扩大教育覆盖面。⑤将反腐倡廉教育作为重要内容，列入修订的《监狱劳教人民警察队伍建设规划纲要》。
　　(三)进一步坚持和完善教育制度。健全各级党组(党委)理论中心组学习制度，把反腐倡廉教育作为学习的重要内容，每年安排两次专题学习。建立完善廉政党课制度，各级党组(党委)书记、纪检组长(纪委书记)，每人每年至少讲一次廉政党课。各单位每年集中举行一次反腐倡廉形势报告会。把反腐倡廉教育列为“三会一课”的重要内容。建立健全廉政谈话制度，对新任领导干部进行任前谈话的同时必须作廉政谈话。各级各单位要抓紧建立健全以上教育制度，到2007年底要全部建立健全起来并坚持下去。
　　(四)大力加强廉政文化建设。把反腐倡廉教育与职业道德教育、社会公德教育、家庭美德教育和法制宣传教育结合起来。将廉政法规宣传教育纳入“五五普法规划”。在各级司法警官院校开展廉洁教育。广泛开展学唱《四大纪律八项要求》等廉政歌曲活动。各单位普遍建立廉政教育宣传栏。2007年前，举行全系统反腐倡廉征文活动，编写全系统正反两方面典型录，摄制全系统反腐倡廉教育片。

　　三、健全制度，完善反腐倡廉的保证措施

　　努力构建有效制约司法行政权力行使的制度规范体系，形成用制度规范从政从业行为、按制度办事、按制度管人、按制度理财的有效机制，做到权力运行到哪里、制度规范就约束到哪里。及时做好制度的废、改、立，不断提高制度建设水平。通过建立健全制度，狠抓各项制度落实，努力发挥制度在惩治和预防腐败体系中的保证作用。
　　(一)建立健全反腐倡廉基本制度。坚持民主集中制这一党的根本组织制度。认真贯彻“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的方针，正确处理集体领导与个人负责的关系。班子成员职责分工合理，权力配置适当。完善决策机制，做到依法决策、民主决策、科学决策和按程序决策。凡涉及重要决策、干部任免、重要项目安排和大额度资金的使用，必须由集体讨论决定。对全局和战略性问题、重要人事任免，逐步实行票决制。健全各级党委(党组)民主生活会制度，提高民主生活会质量。建立健全党内情况通报、情况反映、重大决策征求意见制度。建立健全领导干部述职述廉制度，完善领导干部重大事项报告和收入申报制度。建立健全廉政谈话制度和诫勉谈话制度。建立健全廉政档案制度。建立健全党风廉政建设责任制考核和追究制度。探索建立对监狱劳教单位的巡视制度。
　　(二)建立健全行政审批制度。认真贯彻《行政许可法》，不断健全并严格执行司法行政机关行政许可实施与监督工作程序。建立健全与行政许可项目实施的管理和规范相关的配套制度和措施。建立健全行政许可项目的后续监管制度。
　　(三)建立健全监狱劳教执法工作制度。完善办理减刑、假释、暂予监外执行、加减教期、提前解教、所外就医、所外执行、离监(所)探亲以及禁闭、严管、戒具使用等管理和监督的具体制度。健全罪犯、劳教人员日常考核、立功(记功)呈报、安排会见通信、服刑(劳教)场所调动、工种安排等环节的工作规范和程序。建立健全违法执法行为责任追究制度。
　　(四)建立健全干部选拔任用和管理监督制度。严格执行《党政领导干部选拔任用工作条例》及“5+1”法规性文件。完善干部考核考察工作的制度和办法。认真落实各级领导班子成员和管理人财物部门的主要负责人轮岗交流制度，实行任职回避制度。建立健全干部监督工作联席会议制度。建立健全干部推荐、考察、选拔任用工作监督责任制以及干部选拔任用工作责任追究制。逐步形成公开、平等、竞争、择优的选人用人机制。
　　(五)建立健全财务管理制度。建立健全科学规范的财务管理制度。严格预算管理和财务审批。严格执行收支“两条线”。认真执行政府采购制度。建立健全大宗物资集中采购制度。积极探索会计委派制度。建立健全律师事务所、公证处、法律服务所的财务管理制度。建立健全法律援助经费管理制度。
　　(六)建立健全工程项目和国有资产监管制度。严格执行工程建设招投标制度，实现工程建设全部实行招投标。建立健全监狱体制改革和布局调整中，土地置换、出让及资产重组等事项的监管制度。建立健全司法所建设项目监管制度。建立健全国有资产监督和管理制度。
　　(七)建立健全纪检监察工作体制。司法部和各级司法行政机关及直属单位，建立健全内设纪检监察机构。完善省厅以下纪检监察领导管理关系，省(区、市)司法厅(局)可根据实际，稳妥地开展监察机构再派出制度的试点。进一步推行监狱、劳教所向监区、大队派驻纪检监察员的做法。基层党委均应设立纪委。监狱劳教单位纪委书记由同级党委副书记担任。监狱企业要建立纪检监察机构，配齐配强人员。
　　(八)建立健全保证制度落实的责任制。各级各单位要进一步建立健全保证制度落实的责任追究机制，包括决策失误、执法过错、用人失察、失职渎职、违规违纪等方面责任追究制度。
　　2006年为制度建设年，2007年底以前建立健全以上八个方面的制度。

　　四、强化监督，抓住反腐倡廉的关键环节

　　逐步建立健全结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，把事前监督、事中监督、事后监督结合起来，既防患于未然，又及早发现和解决发生的腐败问题。进一步拓宽监督渠道，把党内监督与党外监督、组织监督与法律监督、专门机关监督与社会监督结合起来，增强监督的整体合力，提高监督的实际效果，有效防止权力失控、决策失误和行为失范。
　　(一)突出监督重点。加强对领导机关、领导干部特别是主要领导的监督。认真监督他们贯彻执行党的路线、方针、政策和决议的情况，认真监督领导班子贯彻实行民主集中制包括议事规则的情况，认真监督领导干部履行职责和行使权力的情况。
　　加强对执法行为的监督。加强对《国务院全面推进依法行政实施纲要》贯彻落实情况的监督检查。加强对《行政许可法》贯彻执行情况的监督检查。加强对法律服务行业管理工作机构及其工作人员的监督。加强对监狱、劳教所减刑(期)、假释、保(所)外就医、监(所)外执行等执法活动的监督。加强对直接从事罪犯、劳教人员管理、改造工作的警察日常执法工作的监督。适时组织专项执法检查或抽查。规范监所管理，落实“三个杜绝”(杜绝打骂、体罚、污辱、虐待罪犯和劳教人员现象，杜绝罪犯劳教人员超时超体力劳动现象，杜绝监狱劳教所乱收费的现象)。建立健全警务督察制度和工作机制。
　　加强对干部选拔任用工作的监督。严格执行《党政领导干部选拔任用工作监督检查办法(试行)》，把监督工作渗透到推荐提名、考核考察、酝酿讨论、任免决定等各个环节之中。严格落实《党政领导干部选拔任用工作条例》中提出的“十不准”纪律规定。确定的考察对象和决定任命的人选，要予以公示，接受群众监督。各级各单位对拟提拔任用的干部，在提交党组(党委)讨论前，均要先听取纪检监察机关的意见。
　　加强对资金、资产运行的监督。规范财务管理，加强对企事业单位资金运行的监管。加强对企事业单位负责人国有资产保值增值目标的考核、评估及责任追究。坚决杜绝“小金库”。加强对专项资金重点是监狱体制改革及布局调整专项资金、基层司法所建设专项资金以及法律援助业务经费等使用情况的监管。加强对国有资产的监管，防止资产流失。适时组织专项检查。
　　(二)发挥监督主体作用。加强党内监督。各级党组(党委)、纪检组(纪委)要认真贯彻执行《党章》和《党内监督条例(试行)》，全面落实党内监督的各项制度，重点加强对党的各级领导班子特别是主要领导的监督。认真执行《党员权利保障条例》，充分发挥广大党员对领导机关和领导干部的监督作用。按照《党章》的规定，逐步实现基层党委由选举产生。逐步推行党务公开。充分发挥工、青、妇等群团组织的监督作用。
　　支持和保证法律监督、司法监督、民主监督。自觉接受各级人大、法院、检察院、政协的监督。坚持和完善聘请特约监督员的做法。做好行政诉讼的应诉工作。建立健全监狱、劳教所与驻监(所)检察室的联席会议制度。
　　深化行政监督。认真贯彻执行《行政监察法》及其《实施条例》，按照《中共中央纪委监察部关于加强和改进行政监察工作的意见》，开展廉政监察、执法监察、效能监察，维护行政纪律，保证政令畅通，促进严格执法，改善行政管理，提高工作效率。加强内部审计工作，全面实行领导干部任期经济责任审计，坚持离任必审，逐步推进届中审计，保证重点工程和项目的审计，运用好审计结果。做好行政复议工作。
　　接受社会监督。省厅(局)以下单位继续深化民主评议活动。设立公开举报电话、举报箱和电子邮箱。司法部和各省(区、市)司法厅(局)建立健全新闻发言人制度。认真贯彻《国务院信访条例》。基层司法局、监狱劳教单位的领导要定期接待群众来访。以公开为原则，以不公开为例外，进一步推行并规范政务公开、狱务公开、所务公开、厂务公开、校务公开。有条件的单位积极推广电子政务。
　　各级纪检监察机关和广大纪检监察干部，在切实履行监督职责的同时，要自觉接受各方面的监督，做廉洁自律和接受监督的表率。
　　(三)扩大监督效果。建立监督反馈机制。对各方面反映的问题、意见和建议，认真听取，及时研究，切实整改、解决或落实。办完一件即向监督主体反馈一件，重要情况随时反馈。各级纪检监察机关要加强对党员领导干部正确对待、处理监督情况的监督检查。

　　五、严肃惩治，为预防腐败创造条件

　　进一步加大案件查处工作力度，始终保持惩治腐败的高压态势，以增强教育的说服力、制度的约束力和监督的威慑力。坚持法律和纪律面前人人平等，对任何组织和个人的违纪违法行为，都必须依纪依法严肃处理。坚持惩前毖后、治病救人的方针。坚持惩治腐败与保护党员干部权利并重的原则。坚持正确运用政策和策略，体现宽严相济、区别对待的原则。坚持综合运用法律、纪律、经济处罚、组织处理、限制从业资格等方式和手段，增强办案的政治、经济和社会效果。
　　(一)加大办案力度。既要坚决查办违纪违法案件特别是大案要案，也要注意查处损害群众利益的不正之风问题。严肃查处司法行政系统发生在各级领导机关和各级领导干部中滥用权力、谋取私利的案件；严肃查处违反政治纪律的案件；严肃查处违反党的民主集中制，破坏集体领导的案件；严肃查处利用审批权、人事权、执法权违纪违法的案件；严肃查处贪污、受贿、行贿、挪用公款等案件；严肃查处失职渎职，严重损害国家利益和公民权利的案件；严肃查处为黑恶势力充当“保护伞”的案件；严肃查处重大工程项目中发生的案件；严肃查处与民争利，损害群众利益造成严重后果的案件；严肃查处监狱体制改革和布局调整中的违纪违法案件；严肃查处发生在法律服务行业的违纪违法案件和不正之风。对领导干部违反规定收钱送钱和买官卖官，参加赌博，以及利用职权和职务影响为配偶、子女和身边工作人员谋取非法利益等顶风违纪的案件，及时严肃处理。
　　(二)依纪依法办案。认真学习贯彻中央纪委监察部《关于纪检监察机关严格依纪依法办案的意见》。坚持把“事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、手续完备、程序合法”的方针贯穿于整个办案工作的全过程。严格按照法定权限使用办案手段和措施，切实保障被调查处理人的合法权利。切实加强对办案工作的指导、管理、监督和协调。建立协作办案机制。
　　(三)深化办案功能。建立大案要案通报制度，警示党员干部防微杜渐。各级纪检监察机关推行“一案双报告”和“一案双建议”制度(案件查结后，调查组提交案件调查报告和案件分析报告，提出处理建议和整改建议)。针对案件中暴露出来的问题，督促有关单位或部门认真整改；对一些带倾向性问题，进行专项治理；对体制机制制度和管理上存在的弊端和薄弱环节，向有关方面提出源头治理的建议。对经过深入调查确实没有问题的，要及时澄清是非，保护坚持原则、敢于改革的干部。做到查办一个案件，总结一次教训，制定和完善有关制度，努力消除腐败现象滋生蔓延的条件，充分发挥查办案件工作的治本功能。

　　六、深化改革，从源头上预防和治理腐败

　　认真贯彻《中共中央转发中央司法体制改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的初步意见》，按照《中央政法委员会关于贯彻落实司法体制和工作机制改革初步意见的分工方案》的要求，深入推进司法体制和工作机制改革，提高司法行政各项工作的法制化、规范化水平，从实践和理论两方面积极探索，为全系统的反腐倡廉工作提供更为广阔的空间，从根本上消除腐败现象滋生蔓延的土壤和条件。
　　(一)努力推进司法行政法制建设。积极配合做好《律师法(修订草案)》的审改工作，继续推动《司法鉴定管理条例》的出台，加快人民调解法、基层法律服务工作管理条例等法律法规的调研论证工作。根据立法进展情况及法制建设的需要，及时制定、修改相关的部颁规章和规范性文件。
　　(二)深入进行监狱体制、劳教管理和社区矫正工作改革。按照“全额保障、监企分开、收支分开、规范运行”的目标，深入推进监狱体制改革，实现监管改造与生产经营分开运行、执法经费支出和监狱生产支出分开运行，切断监狱执法与经济利益的联系。深入推进监狱布局调整，进一步整合、配置、优化监狱工作资源，逐步解决因地缘关系带来的领导班子成员任职回避存在的问题。深化劳动教养管理模式改革，加强对执法行为的监督制约。积极稳妥、依法规范进行社区矫正工作改革，加强对重要执行权限的监督制约，实现公开、规范运行，防止出现不正之风和腐败问题。
　　(三)认真做好法律服务等业务领域的改革。深化法律服务制度改革，积极探索建立法律服务队伍建设的长效机制，建立科学、合理的业绩评价和考核体系，防止法律服务执业活动的趋利化倾向。建立统一的司法鉴定管理体制，确保司法鉴定的科学、客观、公正、中立。健全国家司法考试制度及其纪律保障体系，努力实现“最权威、最规范、最严密、最廉洁”的目标。加强法律援助的规范化、制度化建设，建立健全法律援助服务质量监督机制，为困难群众提供法律服务。
　　(四)积极开展理论研究和探索工作。围绕司法行政系统贯彻落实《实施纲要》的实施意见，紧密联系实际，深入开展理论研究和探索工作，为推动反腐倡廉的实践提供理论支持。各级领导要进一步重视反腐倡廉理论研讨工作，带头开展理论探索。各级纪检监察机关要认真组织和协调好反腐倡廉理论研讨工作。各级研究机构要把反腐倡廉理论研讨作为理论研究的重要内容。各级各单位要建立健全理论研讨制度，制定年度理论研究计划。近几年要重点研究如何构建司法行政特点鲜明的惩治和预防腐败体系，如何发挥惩治和预防腐败体系的作用。要认真做好理论研讨成果的转化工作。

　　七、加强领导，确保《实施纲要》落到实处

　　(一)各级党组(党委)要把惩防体系建设作为一项政治任务抓紧抓好。各级党组(党委)要从政治和全局的高度，深刻认识贯彻《实施纲要》的重要意义，深入学习，广泛宣传，坚决贯彻落实。把建设惩治和预防腐败体系的工作摆上重要议事日程，融入司法行政中心工作和业务工作的各个领域、各个方面，一起研究，一起部署，一起落实，一起检查，一起考核。充分发挥党风廉政建设和反腐败工作领导小组或反腐倡廉联席会议的作用，根据中央的新要求和司法行政改革发展的新实际，及时调整、补充和完善惩防体系建设的有关工作任务和工作要求，研究解决遇到的困难和问题。对实施意见的贯彻落实，各级各单位领导班子中主要领导负总责，确定一名领导具体负责，其他成员根据分工各负其责。各业务部门要认真完成实施意见的分工任务。2005年底前，省(区、市)司法厅(局)、部直属单位出台实施办法；2006年6月底前，各基层单位制定工作意见。
　　(二)各级纪检监察机关要充分发挥组织协调作用。各级纪检组(纪委)要切实履行《党章》赋予的职责，认真贯彻落实中央纪委关于《纪委协助党委组织协调反腐败工作的规定》，积极协助党组(党委)及时制定贯彻落实《实施纲要》的具体意见及分工方案，加强督促检查，推动各项任务落到实处。
　　(三)建立健全保证实施意见落实的工作机制。建立健全责任机制，把任务分解到单位、部门，落实责任，落实措施，落实要求。建立健全督查机制，加强对任务分解落实情况的监督检查，把工作完成情况纳入党风廉政建设责任制年终考核。建立健全奖惩机制，实行奖优罚劣。建立健全保障机制，为实施意见的落实提供有力的组织和物质保障。通过建立健全司法行政系统惩治和预防腐败体系，为全面推进中国司法行政事业的改革与发展，服务于构建社会主义和谐社会，提供坚强有力的政治保证。