摘要：民法自助行为的产生具有深刻的历史原因，并且经历了漫长的发展历程。民法自助行为是私权利面临自己合法权益受到侵犯时的一种救济手段，民法自助行为是一把双刃剑，如果利用得当利国利民，如果任其发展，不加以法律规制，则会危害社会。

　　民法自助行为，顾名思义，就是当自己合法权利受到外来不法侵害时或者自己的合法权益面临着将要受到损害的危险状态时，为了保护自己的合法权益，通过自己的力量，运用合法的手段，使自己的合法利益回复到原来的状态的一种行为。民法自助行为是一种私力救济的行为，民法自助行为是一种出于自然人的一种本能自我保护的行为，民法自助行为也是一种对公权力保护公民合法权益的补充行为，民法上的自助行为也是一种公民参与社会事务管理的行为。民法自助行为这些特点决定其存在的价值和意义，因此，如果对民法上的自助行为运用得当，则会对我国公民的法律意识的增强和法治建设的进程起到巨大推动作用。因此对民法上的自助行为进行科学的探讨和进一步认识具有重大意义。

　　一、民法自助行为具有深刻的历史渊源及发展过程

　　处于原始社会的人类是一个弱肉强食的社会，人民的权力是靠拳头说话，人民的存在的根本目的就是生存，但是这一目的对他们来说已经很不容易。物竞天择，适者生存。人民的生活来源源自两个方面：一是生产所得，二是通过对外的掠夺。当他们意识到通过对外的掠夺可以获得大量的物质财富时，他们有一部分人停止生产活动，而从事掠夺和反对外来掠夺的活动。自助行为就是产生这种无政府状态之中，面对掠夺和暴力而采取的一种生存和自我保护的手段。随着部落的兼并和融合，这一部分从事掠夺和保护的人具备了一定的震慑力量，可以对自己的部落制定行为规范，也足以让外来侵犯者望而却步。在内外矛盾斗争的过程中，国家就产生了。然而在初期，国家的更多职能是为了保障不被外来的民族或者部落所侵略。内部仍然很盛行原始的同态复仇和血亲复仇的习惯来解决矛盾。在国家产生法制但尚不完备的很长一段历史时期,私力救济仍然是保护权利的主要方法。这是因为国家公权力没有足够的力量来协调大量的民事纠纷。随着社会的进步和发展，国家统治秩序逐渐稳固，国家力量不断增加，占统治地位的剥削阶级,凭借自己政治上的特权地位和经济上的支配力量,不断对公民的生产和生活进行调节和干预，以维护其统治地位和阶级利益。更是经常私设公堂,滥施淫威,迫害百姓。久而久之,便激化了阶级矛盾,影响了社会安定。为了维护统治秩序,统治者逐渐加强国家权力,限制私力救济,尽力推行公力救济。“因私力救济,易生流弊,弱者无从实行,强者每易仗势欺人,影响社会秩序。故国家愈进步,私力救济的范围愈益缩小。至于现代法律遂以禁止私力救济为原则,私力救济往往在民法上构成侵权,在刑事上成为犯罪行为”。[1 ]随着社会文明的进化，天赋人权，公平，正义等价值理念渗入到社会各个角落，公权力成为为社会发展和完善的服务机构， 公权力成为公平和正义的化身。在绝大多数法学家的视野中,私力救济是一种落后、不文明、应抑制和抛弃的纠纷解决方式,它是“最原始、最简单的民事纠纷的处理机制,这与生产力低下,文明程度不高的人类早期社会密切联系”。[2 ] 由此可见,民事权利的保护进程是私力救济发生在先,而公力救济在后;就其发展趋势来看,公力救济逐渐取代私力救济,这是人类社会从野蛮走向文明的必然。但是，私力救济的衰落并不是意味着它的消失。私力救济存在具有合理性，对社会的发展也具有重要作用。事实上，它的存在时社会自我完善的产物。

　　二、民法自助行为的现实意义

　　虽然我国民法立法上没有规定民法自助行为，但是在社会生活中，民事自助行为现象大量存在。自在我国助行为还处于“民间法”的身份而存在。但是在世界很多国家中，特别是民事立法比较发达和完善的国家，都制定了关于自助行为的法律规范。如《德国民法典》第229 条规定:“出于自助目的而扣押、毁灭或损坏他人财物者,或扣留有逃亡嫌疑之债务人,或制止债务人对有义务容忍的行为进行抵抗者,如来不及请求官署援助,而且若非即时处理则请求权无法行使或其行使有显著困难时,其行为不认为违法。”此外,法国、奥地利、日本的民法典虽未做明文规定,但解释上和实务上都承认自助行为(日本称自助行为为狭义的自力救济) 。英美法中也将自助行为作为特定条件下侵害行为受害人恢复原状的一种方式。民事自助行为具有重要的社会意义，其存在与发展也是人的内在属性的本质要求。具体表现如下：

　　（一）人都有自我保护的本能，当自己的合法权益受到外来的侵犯时，都有保护自己的权益的自然本能，如果法律强制取缔人类的此项自然权利的话，则严重违反自然法规则，对个人人性来说是一种压抑。这种压抑将会带来人们对立法者的不满和反抗，其立法结果也事与愿违。将民事自助行为予以立法和司法承认符合社会基本道德规则和人的基本法则。

　　（二）是保护公民合法权益的要求。在我国,债务人逃避债务,不法侵害人逃避应承担的民事责任的事情并不鲜见。在此情况下,若排斥自助行为,则将导致权利人的权利不能实现或实现有显著困难。因为,债权人请求国家保护,从起诉到执行完毕,日期甚长,即使可请求法院采取保全措施,有时也可能因太迟而使其权利难以实现。尤其在权利人来不及请求国家机关援助时,自助行为就成了保护权利所能采取的唯一可行的手段。因为在我们这样一个幅员辽阔、人口众多、交通不便、办案力量相对薄弱的国家,要想使众多的民事、经济纠纷都能及时通过国家机关予以解决,人们的民事权利都能随时随地受到国家机关的保护是不可能的。得不到及时的公力救济,又不让债权人对危害债权的债务人采取应急措施,这是非常不公平的,是债权人所不能接受的。[3]保护公民的合法权益是民法的根本目的和要求，如果不将民事自助行为合法化将会使大量的民事纠纷得不到解决或者解决的成本增大，这样的做法是对民法目的的背离。退一步讲，如果权利人等待公权力救济，在等待的过程中，损害结果会进一步扩大，权利人的生命和财产会受到更大的威胁。

　　（三）民法上的自助行为有利于节约社会救济的成本。私力救济是对公民维护自己合法权益成本负担的减轻，如果对这项公民的权利在立法上持否定态度，公民只有通过公权力进行对自己的权利进行保护，这是需要投入大量的人力，物力和财力。众所周知，诉讼需要经过复杂的程序和漫长的审理过程，这个过程将会消耗更多的社会资源和当事人双方的时间成本的消耗，也包括司法资源的浪费。如果可以在立法和司法上承认自助行为，公民在自助行为的框架下完全可以通过相互的协商和博弈来到达利益的平衡。如果将此诉诸于公法力量，无异于用牛刀杀鸡，对于国家司法资源更是是一大浪费。

　　（四）可以减少不法公民对民事法律的破坏，维护社会之正义。如果法律不允许公民行使自助权力，公民在面临违法者的侵害时不仅仅合法权益之损失再所难免，而且会助长违法犯罪者的机会主义心理。既然公民不能自行对抗违法犯罪行为，在侵害结束后也只能等待国家公力来救济，违法分子会利用这一等待过程，毁灭自己的犯罪证据，这将会使事后国家机关取证带来困难或难以取证，增大调查成本。这样就使违法犯罪者实施侵害行为的成本将会大大减小，违法犯罪活动将会更加猖獗。相反，法律对自助权的规定，则使违法犯罪者认识到，违法犯罪不仅会受到法律追究，还会受到广大公民的抵抗，这将会提高其违法行为的成本，违法收益远远小于守法收益时，公民会从心理上减少违法收益的投机心理，从而减少违法犯罪行为。另外，民事自助行为的规定还有利于增强公民的法律意识和自我权益保护意识，提高人民群众与违法犯罪行为作斗争的积极性。

　　（五）公民区分自助行为合法还是非法的依据。民法自助行为大量存在，存在即是合理的，对这种合理的现象法律应当制定一个标准，从而使公民了解何种民事自助行为合法，受法律保护，自助行为的范围和强度，从而更好的用法律维护自己的合法权益。另一方面，也可以限制公民对自助权力的滥用。我国民法还没对自助行为进行立法上的规定，这不仅仅使公民的自助行为得不到法律上的承认，还会容易使公民的自助行为超出行为的强度，侵犯了相对人的合法权益，使社会矛盾进一步激化。因此，对自助行为的立法上的承认以及限制，是现实社会发展的需要，有利于缓和社会矛盾，保护公民的合法利益。国家不能对公民自助行为采取一种沉默态度。国家应该事先规定自助行为行使的条件，限制范围，以及自助效力。否则，公民对自助行为的法律要求一无所知，势必会引起自助行为保护其权利的混乱。

　　三、民法自助行为实施的条件

　　民法上的自助行为是一把双刃剑，我们不能只鼓吹民事自助行为的优越性，任之发展，而忽略了它的缺点，毕竟民事自助行为时以暴力制暴力的行为，如果这种力量得不得控制和限制，将会成为新的侵犯公民合法权益的行为。因此世界各国对民事自助行为承认的国家对该行为予以立法规范。民事自助行为应当符合以下条件：（一）民事自助行为须为自己的合法利益。自助行为，从这个法律概念可以判断出，民事自助行为是自己为了自己的合法利益而采取的作为或不作为。对自助行为的范围必须限制在为自己的合法利益，这有两点含义，一是自己的非法收益不能纳入法律保护范畴，对这些利益受到损害不能采用自助手段。这一点从根本上讲是因为非法利益不会受到法律的保护，不仅仅是自助行为领域，其它领域亦然。二是不能为他人的合法利益而使用自助行为，。当然,需要指出的是,本人的法定代理人或委托代理人、失踪人的财产管理人、遗产管理人、遗嘱执行人、破产管理人等这些代本人行使权利的人,学界认为应视为本人可以实施自助行为。[4]（二）国家公权力不能给予及时的保护。这一条件限制是为了划分公权力和私权利行使的界限，防止私权利的滥用或者误用，增强国家法律的威信。实事求是的讲国家权力不能如影随形的保护公民的合法权益，因此，我国法律必须协调统治秩序和个人自我利益保护的关系，一切从实际出发，事实求是，在不违反公法保护基本原则情况下，当公民合法权益不能受到及时保护或者或者公民不及时自助，损害结果会扩大时，应当赋予公民自救的权力。（三）不能超过必要限度。必要限度即救济适当。民事自助行为正好足以制止不法侵害或危害情况,而且没有给相对人造成不应有的危害,没有超出抵御、制止和排除这种危害后果的发生所必需的程度。用轻微方法便可达到目的的,不得采用比较严重的方法。“对物可以达到目的的,不能对人;押收财产可以达到目的的,不得损毁财产;对一物可以达到目的的,不得对两物;对小物可以达到目的的,不得对大物;拘束他人自由不得伤害人的身体”。[5 ]如果超出了必要的限度,救济不适当,造成了不应有的损害,要负法律责任。（四）及时请求公权力的介入及裁判。自助行为时私权利自我救济在民法上的体现，民事自助行为的前提是自己的合法权益需要紧急采取保护措施，当这一紧急状态通过公民自助行为消失后，公民应当及时转化成公权力救济措施。私权利救济本质上是以暴制暴，以恶去恶，这种私权利自助具有随意性和破坏性，在此有必要指出,实施自助行为后,行为人有义务及时向有关国家机关申请援助,请求解决处理。因为自助行为是“一种于时机紧急不及获得公力救济时的暂时的替代手段,而争执的问题并未最终解决”。[6]问题的最终解决仍需通过公力救济。自助行为是对他人的人身、财产的强制性控制,且这种控制往往具有持续性。请求公力救济是为了尽早结束个人的控制,防止控制与反控制的对抗升级,减少和避免损害的进一步扩大。如果允许自助行为后私了,则自助行为人很可能利用自己的优势地位,逼迫侵权人做出不真实的意思表示,也会为恶意者滥用自助权提供借口,自助行为的方式及其限度是否合法将无法判断。因而法律要求在实施自助行为后,在可以向相应国家机关请求救助的时候,就应及时请求公力救济。如果该项请求被驳回,或者行为人不及时提出该项请求,则自助行为实施者应承担民事赔偿责任。[7 ] 所谓及时就是不得有任何迟延之意。这是因为自助行为是一种紧急的措施,如无限制地让此种状态持续存在,将极大地损害义务人的权益。[8] 所谓申请国家机关援助,是指将扣押的财物或拘束之人送交法院或有关国家机关,请求适当处置。但并非所有的自助行为都必经后续程序,如毁损财物、取回财物、排除反抗等行为,事后都无须申请主管机关确认或援助。

　　四、民法自助行为实施的效力

　　民事自助行为是私权利对公权力的补充，最终的裁判权还需回归公权力框架内。以此，公民实施的是否是民事自助行为，自助行为是否超出法律规定的限度最终都需要公权力机关来判定。对民法自助行为的效力存在三种结果：（一）.自助行为合法，得当，对于此行为造成对方当事人财产损失的不承担责任。对于公民的此种合乎法律的自助行为，造成的损害后果，国家法律普遍予以免除法律责任。（二）.对于错误自助行为的当事人应当对对方当事人造成的损失履行赔偿责任，这是对自助行为的公权力限制，如果民事自助行为，没有按照法律规定的条件而实施自助行为，其结果就是一种侵权行为，因此要对因侵权行为带来的损害后果承担赔偿责任。（三）.对于超出自助行为限度的救济行为要在当事人造成损失的范围内履行赔偿责任。公民的民事自助行为虽然符合启动自助行为的法律要件，但是这一行为如果超出的自助的限度范围（如本来只需要对对方当事人的物予以扣押即可以保证自己权益不受损失，但是却限制对方当事人的人身自由），民事自助行为人应当就扩大的自助行为带来的损害后果承担赔偿责任。

　　五、民事自助行为与国家公权力的关系

　　正如前文所论述，国家对私权利自助行为一直处于压制态度。不论是人类处于原始社会状态还是处于现代文明状态。目前国家不敢对民事法律自助行为在立法上予以承认，也许国家是基于目前我国现阶段公民的法律意识还不高的考虑。国家从根本上说是公民根据契约原则建立起来的，根据这一契约精神，国家有义务保护社会的公共秩序不受到破坏，和对于破坏社会秩序的人予以惩罚的权力。公民将这一自我救济的权力赋予国家来行使，不能运用私权力来维护自己的合法权益。因此公民的非法行为破坏的不单单是公民的个人利益，而是破坏的是国家所保护的社会秩序。在众多法学家眼中，私权力的自我救济是最原始和最野蛮的处理纠纷机制，是社会生产力低下和法制不健全的表现。如果对公民自助行为予以保护，将会使公民在自我保护方面出现权力滥用的结果，也是对国家权威的否定。民事自助行为是公民运用私权利对自己保护的行为，公民民事自助行为和公权力协调解决矛盾面前存在一种张力，当然从根本上说这两种权力是为了更好的保护公民的合法利益，维护社会的公平，正义的秩序。但是在具体实施过程中，这两种权力不可避免的出现碰撞，因为这两种保护公民合法权益的措施存在价值理念的分歧和行为过程的冲撞。社会现象是复杂的，特别是现在社会发展过程中，利益主体多元化，复杂化，很多矛盾纠纷不容易划清界限，民事自助行为的界定也将会面临着变动。公权力和私权利的保护公民合法权益的界限在一定条件下也存在模糊界限。特别在现阶段，国家权力逐渐趋向衰弱趋势，公民的权力意识越来越高涨，当然这是社会自我完善的结果。公民私权利的权力范围和深度都有所增加，在一定条件下分化了公权力的力量。这是因为社会在配置力量资源需要优化结构和成本，私权利对社会管理实务的介入和参与，有利于优化社会运作成本，解决社会纠纷。但是国家力量的对私法领域的减弱，并不意味着控制力的减弱，国家可以集中力量介入到真正需要国家协调的事务之中。因此，笔者认为，在我国目前经济发展阶段，必须承认自助行为的法律地位。这并不是否认公权力的在社会中的权威，而是国家又将一部分管理社会公共事务的权力回归到公民本身，这个回归有利于更好的保护好公民的合法权益，也可以进一步优化社会管理力量资源的合理配置。

　　六、对民法自助行为的反思

　　我国民法虽然规定了正当防卫和紧急避险，但是对于民事自助行为还没有予以立法上的承认，这不能不说是我国民法的一大缺陷。存在的即是合理的，合理的即是必然的，任何一个价值趋势产生都是根植于本国社会发展的土壤之中，自助行为不仅仅是我国的特色现象，也是国际社会共有的现象。这从另一个侧面也可以反映出自助行为是人性中所共同渴望和生活中所必不可少的行为和价值理念，可以这么说民法自助行为具有世界性的普世价值。对于民事自助行为其存在是社会发展的需要，符合社会发展规律。对于自助行为，我们不能予以压制，只能予以引导。这样才能既满足国家公权力的优化配置需要，节约国家司法成本，又能满足公民维护自身权益的需要，增强公民的法律意识。更重要的是民事自助行为是社会自我完善的需要，这一民事法律行为将会有利于社会矛盾纠纷的解决，推动社会的发展和进步。但是，民法自助行为的另一面我们也不能熟视无睹。孟德斯鸠说过，任何权力如果没有限制，必然导致滥用。这是亘古不变的一条真理，也是人性中一种自我膨胀和自我追求的一种结果。私权利也是这样，如果不对民事法律自助行为进行科学，合理的规制，这种私权利的膨胀和滥用必然会带来侵犯别人合法利益的恶果，推而广之，整个社会将会面临着利益之保护的混乱。因此，公权力保护和民事自助行为的私权利之救济要协调发展，相互制约，方能起到最大效果。

　　
参考文献

[1]　 梁慧星. 民法总论[M] . 北京:法律出版社,1996. 252.

[2]　 江伟. 民事诉讼法[M] . 北京:中国人民大学出版社,2000. 4 - 5.

[3]　 于恩忠　关于建立民法自助行为制度的思考 2006.8月

[4]　 史尚宽. 民法总论[M] . 台湾:台湾荣泰印书馆,1968. 684.页

[5]　 史浩明. 我国民法应建立自助行为制度[J ] . 江苏社会科学,1995 年第2 期.
新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市人民政府


乌鲁木齐市行政规范性文件管理规定

（2006年5月8日市人民政府第37次常务会议通过，2006年7月5日市人民政府令第76号公布，自2006年8月10日起施行）


　　第一条　为加强行政规范性文件管理，维护法制统一，根据有关法律、法规，结合本市实际，制定本规定。


　　第二条　本规定适用于本市行政规范性文件的起草、审查、公布、备案和解释。


　　第三条　本规定所称行政规范性文件，是指政府及其工作部门、直属机构根据法律、法规、规章和上级政府的命令、决定，依据法定职权和程序制定公布的，涉及公民、法人和其他组织权利、义务，在一定时期内反复适用，在所管辖区域内具有普遍约束力的文件。
　　行政规范性文件包括政府规范性文件和部门规范性文件。


　　第四条　政府及其部门内部管理制度，包括人事、行政、外事、财务管理等对公民、法人和其他组织权利、义务没有直接影响的内部公务规则、向上级行政机关的请示和报告、对具体事项所作出的行政处理决定及其他不具有普遍约束力的文件，不适用本规定。


　　第五条　行政规范性文件的制定应当符合精简、统一、效能的原则，用语应当规范、简洁、准确，内容应当明确、具体，具有可操作性。


　　第六条　制定行政规范性文件应当按照调研起草、征求意见、协调分歧、法律审核、审议决定、附属、签署、公布等程序进行。


　　第七条　违反本规定制定发布的行政规范性文件自始无效，公民、法人或其他组织有权拒绝执行。


　　第八条　下列机构不得制定行政规范性文件：
　　（一）临时性行政机构；
　　（二）非常设议事协调机构；
　　（三）部门内设机构；
　　（四）政府工作部门的派出机构；


　　第九条　制定行政规范性文件，不得违反宪法、法律、法规和规章的规定；不得违反上级行政机关的命令、决定；不得超越本行政机关的法定职权范围。


　　第十条　行政规范性文件不得规定下列内容：
　　（一）行政许可事项；
　　（二）行政处罚事项；
　　（三）行政强制措施；
　　（四）行政收费事项；
　　（五）其他应由法律、法规、规章规定的事项。


　　第十一条　法律、法规和规章已经明确规定的内容，行政规范性文件原则上不作重复规定。


　　第十二条　行政规范性文件一般以条文的形式表述。除内容复杂的外，不分章、节。


　　第十三条　起草行政规范性文件，应当对制定行政规范性文件的必要性和可行性进行研究，并对行政规范性文件所要解决的问题、拟确立的主要制度或者拟规定的主要措施等内容进行调研论证；必要时，可以邀请有关部门及专家、学者参加论证。


　　第十四条　起草行政规范性文件，应当听取公民、法人或者其他组织的意见。
　　起草部门听取意见，可以采取书面征求意见或者召开座谈会、论证会、听证会等形式。


　　第十五条　公民、法人或者其他组织对行政规范性文件草案内容提出意见和建议的，起草部门应当研究处理，将意见采纳情况反馈给提出意见或建议的公民、法人或者其他组织，并在草案说明中载明。


　　第十六条　行政规范性文件的内容涉及其他部门、机构管理职权的，起草部门应当充分征求相关部门、机构的意见。
　　相关部门、机构对行政规范性文件草案内容提出重大分歧意见的，起草部门应当进行协调，并在草案说明中载明协调和处理情况。


　　第十七条　部门规范性文件或者由部门组织起草的政府行政规范性文件，须经部门法制机构统一审核修改后，提请部门领导集体讨论决定。


　　第十八条　部门组织起草的政府规范性文件，报送政府审核发布时，起草部门应当同时报送下列材料：
　　（一）行政规范性文件送审稿；
　　（二）行政规范性文件说明（包括制定目的、依据、主要内容和重大分歧意见的协调情况、部门法制机构的意见等）；
　　（三）征求意见的有关材料（包括征求意见范围、对反馈意见的分析、意见采纳情况及其说明等）；
　　（四）起草行政规范性文件所依据的法律、法规、规章和国家政策；
　　（五）其他有关材料。


　　第十九条　行政规范性文件审核包括下列内容：
　　（一）内容是否合理、适当；
　　（二）是否超越法定权限；
　　（三）是否与法律、法规、规章和国家政策相抵触；
　　（四）是否与相关规范性文件相协调、衔接；
　　（五）具体规定是否具有可操作性；
　　（六）是否征求有关机关、组织和管理相对人的意见；
　　（七）对分歧意见的协调及处理情况。


　　第二十条　部门组织起草的政府行政规范性文件有下列情形之一的，应当退回起草部门：
　　（一）主要内容与法律、法规相抵触或违反国家政策的；
　　（二）有关部门对规范性文件送审稿规定的主要内容存在较大争议，起草单位未与有关部门协商一致的；
　　（三）部门法制机构未对报送的规范性文件进行审核修改的；
　　（四）未按规定程序报送的；
　　（五）未按本规定第十八条规定报送有关材料的。
　　部门组织起草的政府行政规范性文件存在上述问题的，政府法制机构应在当年依法行政责任制考核中予以扣分处理。


　　第二十一条　行政规范性文件应当向社会统一发布。未向社会统一发布的行政规范性文件一律无效，不得作为实施行政管理的依据。


　　第二十二条　制定机关应按政府信息公开的规定，通过广播、电视、网络、报纸等方式向社会公布行政规范性文件。


　　第二十三条　行政规范性文件一般应当自公布之日起30日后施行，但公布后不立即施行将有碍行政规范性文件施行的，可以自公布之日起施行。


　　第二十四条　行政规范性文件应当规定有效期。有效期自行政规范性文件公布之日起最长不得超过5年。有效期届满，行政规范性文件的效力自动终止。


　　第二十五条　行政规范性文件有效期届满前六个月，规范性文件起草或实施部门认为该文件需要继续实施的，应当对行政规范性文件的实施情况进行评估，根据评估情况重新修订。
　　重新修订的行政规范性文件为新制定的行政规范性文件。


　　第二十六条　公民、法人或者其他组织有权查阅已经公布的行政规范性文件。行政规范性文件制定机关应当在本机关办公场所提供本机关发布的行政规范性文件，供公众免费查阅。


　　第二十七条　行政规范性文件应按下列规定报备：
　　（一）区（县）人民政府制定的行政规范性文件由制定机关报市人民政府备案；
　　（二）市、区（县）人民政府依法设立的派出机关制定的行政规范性文件，向设立该机关的人民政府备案；
　　（三）市、区（县）人民政府所属工作部门制定的行政规范性文件，由制定机关报本级政府备案，同时抄报上一级行政主管部门。两个或者两个以上部门联合制定的规范性文件由主办机关报送；
　　（四）海关、金融、税务、外汇管理、工商、质量技术监督等实行垂直领导的行政机关制定的行政规范性文件，报上一级主管部门备案，同时抄送本级人民政府。法律、法规另有规定的，从其规定。


　　第二十八条　行政规范性文件应当自公布之日起10日内报送备案。


　　第二十九条　报送行政规范性文件备案，应当提交民汉文正式文本、制定说明各5份，备案报告、相关依据或者材料各1份。
　　报送行政规范性文件备案应当同时报送规范性文件电子文本。


　　第三十条　备案机关的法制工作机构对在行政规范性文件备案审查中发现的问题按照下列规定处理：
　　（一）行政规范性文件超越制定机关法定权限、同法律、法规、规章相抵触或者内容不适当的，提出改正意见并责令限期改正；逾期不改正的，报请本级人民政府予以撤销并通报批评；
　　（二）不同机关制定的行政规范性文件之间有矛盾的，应当进行协调，协调不一致的，提出处理意见，报本级人民政府决定；
　　（三）行政规范性文件违反制定程序或者技术上有问题的，责令制定机关限期处理。
　　经审查发现行政规范性文件有违法或者不当规定，继续执行可能造成严重后果的，在制定机关改正之前，备案机关的法制工作机构应当作出暂停执行该行政规范性文件部分或者全部内容的决定。


　　第三十一条　备案机关的法制工作机构对无权处理的行政规范性文件，应当中止审查，移送有权处理的机关，并通知该行政规范性文件的制定机关。


　　第三十二条　公民、法人或者其他组织发现行政规范性文件与法律、法规、规章相抵触，或者行政规范性文件之间存在矛盾的，可以向制定机关或者备案机关的法制工作机构提出书面建议。
　　制定机关或者备案机关的法制工作机构应当予以核实，并按照规定程序处理。


　　第三十三条　备案机关的法制机构应当自收到本规定第二十九条所列材料之日起30日内，对报送备案的行政规范性文件提出审查意见并书面通知制定机关。
　　备案机关的法制机构提出改正意见的，制定机关应当自收到通知之日起15日内自行改正，并书面答复处理结果。


　　第三十四条　行政规范性文件的解释权属于制定该行政规范性文件的政府或部门。
　　政府行政规范性文件的解释应先由组织起草该文件的部门提出解释草案，报制定机关审查批准后公布。
　　部门行政规范性文件的解释由部门法制机构参照规范性文件审核程序提出意见，经部门领导集体讨论通过后公布。


　　第三十五条　政府及其部门应当定期对其制定的行政规范性文件进行清理，根据实际情况的变化，以及法律、法规、规章和国家政策的调整情况，及时对已公布的行政规范性文件进行修订或者废止。


　　第三十六条　市政府法制机构负责对区（县）人民政府、市政府工作部门的行政规范性文件的制定和备案情况进行监督检查。


　　第三十七条　本规定自2006年8月10日起施行。