国家环境保护总局


国家环境保护总局文件

环发〔2004〕15号




关于发布《危险废物集中焚烧处置工程建设技术要求》（试行）和
《医疗废物集中焚烧处置工程建设技术要求》（试行）的通知
各省、自治区、直辖市环境保护局（厅）：


　　为贯彻《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》和《医疗废物管理条例》，保护环境，保障人体健康，规范危险废物和医疗废物集中焚烧处置设施建设工作，现发布《危险废物集中焚烧处置工程建设技术要求》（试行）和《医疗废物集中焚烧处置工程建设技术要求》（试行），请遵照执行。
　 附件：1、《危险废物集中焚烧处置工程建设技术要求》（试行）


　　　 2、《医疗废物集中焚烧处置工程建设技术要求》（试行）
二○○四年一月十九日




危险废物集中焚烧处置工程建设技术要求(试行)

前 言

为贯彻《中华人民共和国环境保护法》和《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》,规范危险废物集中焚烧处置工程建设，防治危险废物焚烧对环境的污染,保护环境,保障人体健康,制定本技术要求。
本技术要求由国家环境保护总局科技标准司提出。
本技术要求由沈阳环境科学研究院负责起草,武汉安全环保研究院和中国环境科学研究院参与完成。
本技术要求由国家环境保护总局负责解释。

目 录

1 总则…………………………………………………………………………………1
2 编制依据……………………………………………………………………………1
3 术语…………………………………………………………………………………2
4 焚烧厂总体设计…………………………………………………………………4
4.1 建设规模……………………………………………………………………4
4.2 厂址选择………………………………………………………………………4
4.3 总图设计………………………………………………………………………4
4.4 总平面布置……………………………………………………………………5
4.5 厂区道路………………………………………………………………………5
5 危险废物接收、分析鉴别和贮存…………………………………………………6
5.1 接收……………………………………………………………………………6
5.2分析鉴别………………………………………………………………………6
5.3贮存……………………………………………………………………………6
6 危险废物焚烧处置系统……………………………………………………………7
6.1 一般要求………………………………………………………………………7
6.2 预处理及进料系统 …………………………………………………………7
6.3 焚烧炉…………………………………………………………………………8
6.4 热能利用系统 ………………………………………………………………9
6.5 烟气净化系统 ………………………………………………………………9
6.6 残渣处理系统 ………………………………………………………………11
6.7 自动控制及在线监测系统 …………………………………………………11
7 公用工程 …………………………………………………………………………13
7.1 电气系统 ……………………………………………………………………13
7.2 给水、排水和消防 …………………………………………………………13
7.3 采暖通风与空调 ……………………………………………………………14
7.4 建筑与结构 …………………………………………………………………15
7.5其它辅助设施…………………………………………………………………15

8 环境保护与劳动卫生 ……………………………………………………………16
8.1 一般规定 ……………………………………………………………………16
8.2 环境保护 ……………………………………………………………………16
8.3 职业卫生与劳动安全 ………………………………………………………17
9 工程施工及验收 …………………………………………………………………18
10 运营管理基本要求………………………………………………………………19
10.1 运营管理总则………………………………………………………………19
10.2 运营条件……………………………………………………………………19
10.3 机构设置与劳动定员………………………………………………………20
10.4 人员培训……………………………………………………………………20
10.5危险废物接收………………………………………………………………21
10.6 交接班及运行登记制度……………………………………………………21
10.7安全生产和劳动保护………………………………………………………22
10.8 检测、评价及评估制度……………………………………………………24
本技术要求用词说明………………………………………………………………25

1 总 则
1.1 为贯彻《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《危险废物焚烧污染控制标准》(GB18484-2001)和国家其它危险废物领域有关法规,实现危险废物处置的资源化、减量化和无害化目标,规范危险废物焚烧处置工程规划、设计、施工及验收和运行管理,制定本技术要求。
1.2 本技术要求适用于以焚烧方法集中处置危险废物的新建、改建和扩建工程及企业自建的危险废物焚烧处置工程。特殊危险废物(多氯联苯、爆炸性、放射性废物等)专用焚烧处置工程可参照本技术要求的有关规定；对于统筹考虑焚烧危险废物和医疗废物的焚烧处置工程，应同时满足本技术要求和《医疗废物集中焚烧处置工程建设技术要求》的有关规定，相对应指标技术要求不同的，按从严的要求执行。
1.3 危险废物集中焚烧处置工程建设规模的确定和技术路线的选择,应根据城市社会经济发展水平、城市总体规划、环境保护专业规划以及焚烧技术的适用性等合理确定。工程的选址要进行环境影响评价。
1.4 危险废物集中焚烧处置工程建设应采用成熟可靠的技术、工艺和设备,并做到运行稳定、维修方便、经济合理、管理科学、保护环境、安全卫生。
1.5 对有利用价值的危险废物应优先考虑回收利用,使其资源化;对不宜回收利用但可焚烧的危险废物可采取焚烧处理。
1.6 危险废物焚烧以危险废物无害化、减量化为基本原则和主要目标,危险废物焚烧产生的热能可采取适当形式利用。
1.7危险废物集中焚烧处置工程建设除应遵守本技术要求外,还必须符合国家现行有关标准规定。
2 编制依据
下列标准和文件所含的条文,通过本技术要求引用构成本要求的条文。
(1)《中华人民共和国环境保护法》(1989年)
(2)《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》(1996年)
(3)《危险废物转移联单管理办法》(1999年)
(4)《危险废物污染防治技术政策》(2001年)
(5)《国家危险废物名录》(1998年)
(6)《危险废物焚烧污染控制标准》(GB18484-2001)
(7)《危险废物贮存污染控制标准》(GB18597-2001)
(8)《危险废物安全填埋污染控制标准》(GB18598-2001)
(9)《危险废物鉴别标准》(GB5085.1-3-1996)
(10)《污水综合排放标准》(GB8978-1996)
(11)《环境保护图形标志－固体废物贮存(处置)场》(GB15562.2-1995)
(12)《地表水环境质量标准》(GB3838-2002)
(13)《环境空气质量标准》(GB3095-1996)
(14)《城市区域环境噪声标准》(GB3096-1993)
(15)《工业企业厂界噪声标准》(GB12348-1990)
(16)《工业企业噪声控制设计规范》(GBJ87-1985)
(17)《汽车加油加气站设计与施工规范》(GB50156-2002)
(18)《城镇燃气设计规范》(GB50028-1998)
(19)《锅炉房设计规范》(GB50041-1992)
(20)《建筑设计防火规范》(GBJ16-2001)
(21)《建筑灭火器配置设计规范》(GBJ140-1997)
(22)《建筑内部装修设计防火规范》(GB50222-2001)
(23)《采暖通风与空气调节设计规范》(GBJ19-2001)
(24)《工业企业设计卫生标准》(TJ36-1979)
(25)《生产过程安全卫生要求总则》(GB12801-1991)
当上述标准和文件被修订时,应使用其最新版本。
3 术语
3.1 危险废物
是指列入国家危险废物名录或者根据国家规定的危险废物鉴别标准和鉴别方法判定的具有危险特性的废物。
3.2 焚烧
指焚化燃烧危险废物使之分解并无害化的过程。
3.3 焚烧炉
指焚烧危险废物的主体装置。
3.4 集中处置设施
指统筹规划建设并服务于一定区域的危险废物处置设施。
3.5 热灼减率
指焚烧残渣经灼热减少的质量占原焚烧残渣质量的百分数。计算方法如下:
P=(A-B)/A ×100%
式中: P—热灼减率,%;
A— 干燥后原始焚烧残渣在室温下的质量,g;
B— 焚烧残渣经600℃(±25℃)3h灼热后冷却至室温的质量,g。
3.6 烟气停留时间
指燃烧所产生的烟气从最后的空气喷射口或燃烧器出口到换热面(如余热锅炉换热器)或烟道冷风引射口之间的停留时间。
3.7 焚烧炉温度
指焚烧炉燃烧室操作温度。
3.8 燃烧效率(CE)
指烟道排出气体中二氧化碳浓度与二氧化碳和一氧化碳浓度之和的百分比,用如下公式表示:
CE=[CO2]/([CO2]+[CO]) ×100%
式中:
[CO2]和[CO]分别为燃烧后排气中CO2和CO的浓度。
3.9 二恶英类
多氯代二苯并-对-二恶英和多氯代二苯并呋喃的总称。
3.10 标准状态
指温度在273.16K,压力在101.325kPa时的气体状态。本标准规定的各项污染物的排放限值均指在标准状态下以11%O2(干空气)作为换算基准换算后的浓度。





4 焚烧厂总体设计
4.1 建设规模
4.1.1 危险废物焚烧厂建设规模应根据焚烧厂服务范围内的危险废物可焚烧量、分布情况、发展规划以及变化趋势等因素综合考虑确定。
4.1.2 危险废物焚烧处置工程建设内容应包括:进厂危险废物接收系统、分析鉴别系统、贮存与输送系统、焚烧系统、热能利用系统、烟气净化系统、残渣处理系统、自动化控制系统、在线监测系统、电气系统,以及燃料供应、压缩空气供应、供配电、给排水、污水处理、消防、通信、暖通空调、机械维修、车辆冲洗等设施。
4.2 厂址选择
4.2.1厂址选择应符合城市总体发展规划和环境保护专业规划,符合当地的大气污染防治、水资源保护和自然生态保护要求,并应通过环境影响和环境风险评价。
4.2.2 厂址选择应综合考虑危险废物焚烧厂的服务区域、交通、土地利用现状、基础设施状况、运输距离及公众意见等因素。
4.2.3 厂址条件应符合下列要求:
(1) 不允许建设在《地表水环境质量标准》(GB3838-2002)中规定的地表水环境质量Ⅰ类、Ⅱ类功能区和《环境空气质量标准》(GB3095-1996)中规定的环境空气质量一类功能区, 即自然保护区,风景名胜区,人口密集的居住区、商业区、文化区和其它需要特殊保护的地区。
(2) 厂界距居民区应大于1000米。
(3) 应具备满足工程建设要求的工程地质条件和水文地质条件。不应建在受洪水、潮水或内涝威胁的地区; 受条件限制, 必须建在上述地区时,应具备抵御100年一遇洪水的防洪、排涝措施。
(4) 厂址选择时,应充分考虑焚烧产生的炉渣及飞灰的处理与处置,并宜靠近危险废物安全填埋场。
(5) 应有可靠的电力供应。
(6) 应有可靠的供水水源和污水处理及排放系统。
4.3 总图设计
4.3.1 焚烧厂的总图设计应根据厂址所在地区的自然条件,结合生产、运输、环境保护、职业卫生与劳动安全、职工生活,以及电力、通讯、热力、给排水、污水处理、防洪和排涝等设施,经多方案综合比较后确定。
4.3.2 焚烧厂人流和物流的出入口设置应符合城市交通有关要求,实现人流和物流分离,方便危险废物运输车进出。
4.3.3 焚烧厂生产附属设施和生活服务设施等辅助设施应根据社会化服务原则统筹考虑,避免重复建设。
4.3.4 焚烧厂周围应设置围墙或其它防护栅栏,防止家畜和无关人员进入。
4.3.5 焚烧厂内作业区周围应设置集水池,并且能够收集25年一遇暴雨的降水量。
4.4 总平面布置
4.4.1焚烧厂应以焚烧厂房为主体进行布置,其它各项设施应按危险废物处理流程合理安排。
4.4.2危险废物物流的出入口以及接收、贮存、转运、处置场所等主要设施应与焚烧厂的办公和生活服务设施隔离建设。
4.4.3 使用燃料油点火或助燃的焚烧厂采用的燃油系统应符合国家《汽车加油加气站设计与施工规范》(GB50156-2002)中的有关规定。
4.4.4 使用城镇燃气点火或助燃的焚烧厂采用的燃气系统应符合国家《城镇燃气设计规范》(GB50028-1998)中的有关规定。
4.4.5 地磅房应设在焚烧厂出入口处,与厂界的距离应大于一辆最长车的长度且宜为直通式,并应具备良好的通视条件。
4.4.6 焚烧厂的洗车设施宜位于厂出口附近。
4.5 厂区道路
4.5.1 焚烧厂厂内道路应根据工厂规模、运输要求、管线布置要求等合理确定,厂区道路的设置应满足交通运输、消防及各种管线的铺设要求。道路的荷载等级应根据交通情况确定。
4.5.2 焚烧厂区主要道路的行车路面宽度不宜小于6m,车行道宜设环形道路。焚烧厂房外应设消防道路,道路的宽度不应小于3.5m。路面宜采用水泥混凝土或沥青混凝土,道路的荷载等级应符合国家《厂矿道路设计规范》(GBJ22-1987)中的有关规定。
4.5.3 临时停车场可设在厂区物流出口或入口附近。
5 危险废物接收、分析鉴别与贮存
5.1 接收
5.1.1 焚烧厂应设进厂危险废物计量设施。
5.1.2 地磅的规格应按运输车最大满载重量的1.7倍设置。
5.2 分析鉴别
5.2.1 焚烧厂应设置化验室,并配备危险废物特性鉴别及污水、烟气和灰渣等常规指标监测和分析的仪器设备。
5.2.2 化验室所用仪器的规格、数量及化验室的面积应根据焚烧厂的运行参数、规模等条件确定。
5.2.3 危险废物特性分析鉴别应包括下列内容:
(1) 物理性质:物理组成、容重、尺寸
(2) 工业分析:固定碳、灰分、挥发分、水分、灰熔点、低位热值
(3) 元素分析和有害物质含量
(4) 特性鉴别(腐蚀性、浸出毒性、急性毒性、易燃易爆性)
(5) 反应性
(6) 相容性
5.2.4危险废物采样和特性分析应符合《工业固体废物采样制样技术规范》(HJ/T20-1998)和《危险废物鉴别标准》(GB5085.1～3-1996)中的有关规定。
5.2.5 对鉴别后的危险废物应进行分类。
5.3 贮存
5.3.1 危险废物贮存容器应符合下列要求:
(1) 应使用符合国家标准的容器盛装危险废物。
(2) 贮存容器必须具有耐腐蚀、耐压、密封和不与所贮存的废物发生反应等特性。贮存容器应保证完好无损并具有明显标志。
(3) 液体危险废物可注入开孔直径不超过70毫米并有放气孔的桶中。
5.3.2 经鉴别后的危险废物应分类贮存于专用贮存设施内,危险废物贮存设施应满足以下要求:
(1) 危险废物贮存场所必须有符合《环境保护图形标志－固体废物贮存(处置)场》(GB15562.2-1995)的专用标志;
(2) 不相容的危险废物必须分开存放,并设有隔离间隔断;
(3) 应建有堵截泄漏的裙角, 地面与裙角要用兼顾防渗的材料建造, 建筑材料必须与危险废物相容;
(4) 必须有泄漏液体收集装置及气体导出口和气体净化装置;
(5) 应有安全照明和观察窗口, 并应设有应急防护设施;
(6) 应有隔离设施、报警装置和防风、防晒、防雨设施以及消防设施;
(7) 墙面、棚面应防吸附,用于存放装载液体、半固体危险废物容器的地方, 必须有耐腐蚀的硬化地面,且表面无裂隙;
(8) 库房应设置备用通风系统和电视监视装置;
(9) 贮存库容量的设计应考虑工艺运行要求并应满足设备大修(一般以15天为宜)和废物配伍焚烧的要求;
(10) 贮存剧毒危险废物的场所必须有专人24小时看管。
5.3.3 危险废物输送设备应根据焚烧厂的规模和危险废物的物理特性进行选择。
5.3.4 贮存和卸载区应设置必备的消防设施。
6 危险废物焚烧处置系统
6.1 一般要求
6.1.1危险废物焚烧处置系统应包括预处理及进料系统、焚烧炉、热能利用系统、烟气净化系统、残渣处理系统、自动控制和在线监测系统及其它辅助装置。
6.1.2危险废物在焚烧处置前应对其进行前处理或特殊处理,达到进炉要求,以利于危险废物在炉内充分燃烧。
6.1.3 对于处理氟、氯等元素含量较高的危险废物,应考虑耐火材料及设备的防腐问题。对于用来处理含氟较高或含氯大于5%的危险废物焚烧系统,不得采用余热锅炉降温,其尾气净化必须选择湿法净化方式。
6.1.4 整个焚烧系统运行过程中要处于负压状态,避免有害气体逸出。
6.1.5 危险废物焚烧厂设计服务期限不应低于20年。
6.2 预处理及进料系统
6.2.1 危险废物入炉前需根据其成分、热值等参数进行搭配,以保障焚烧炉稳定运行,降低焚烧残渣的热灼减率。
6.2.2 危险废物的搭配应注意相互间的相容性,避免不相容的危险废物混合后产生不良后果。
6.2.3危险废物入炉前应酌情进行破碎和搅拌处理,使废物混合均匀以利于焚烧炉稳定、安全、高效运行。对于含水率高的废物(如污泥、废液)可适当进行脱水处理,以降低能耗。
6.2.4 在设计危险废物混合或加工系统时,应考虑焚烧废物的性质、破碎方式、液体废物的混合及供料的抽吸和管道系统的布置。
6.2.5 危险废物输送、进料装置应符合下列要求:
(1) 采用自动进料装置,进料口应配制保持气密性的装置,以保证炉内焚烧工况的稳定;
(2) 进料时应防止废物堵塞,保持进料畅通;
(3) 进料系统应处于负压状态,防止有害气体逸出;
(4) 输送液体废物时应充分考虑废液的腐蚀性及废液中的固体颗粒物堵塞喷嘴问题。
6.3 焚烧炉
6.3.1 危险废物焚烧可根据危险废物种类和特征选用不同炉型。
6.3.2 危险废物焚烧炉的选择应符合下列要求:
(1) 焚烧炉的设计应保证其使用寿命不低于10年;
(2) 焚烧炉所采用耐火材料的技术性能应满足焚烧炉燃烧气氛的要求,质量应满足相应的技术标准,能够承受焚烧炉工作状态的交变热应力;
(3) 应有适当的冗余处理能力,废物进料量应可调节;
(4) 焚烧炉应设置防爆门或其它防爆设施;燃烧室后应设置紧急排放烟囱,并设置联动装置使其只能在事故或紧急状态时才可启动;
(5) 必须配备自动控制和监测系统,在线显示运行工况和尾气排放参数,并能够自动反馈,对有关主要工艺参数进行自动调节;
(6) 确保焚烧炉出口烟气中氧气含量达到6%-10%(干烟气);
(7) 应设置二次燃烧室,并保证烟气在二次燃烧室1100℃以上停留时间大于2s;
(8) 炉渣热灼减率应﹤5%;
(9) 正常运行条件下,焚烧炉内应处于负压燃烧状态;
(10) 焚烧控制条件应满足国家《危险废物焚烧污染控制标准》(GB18484-2001)中的有关规定。
6.3.3 燃烧空气设施的能力应能满足炉内燃烧物完全燃烧的配风要求;可采用空气加热装置;风机台数应根据焚烧炉设置要求确定;风机的最大风量应为最大计算风量的110%—120%;风量调节宜采用连续方式。
6.3.4 启动点火及辅助燃烧设施的能力应能满足点火启动和停炉要求,并能在危险废物热值较低时助燃。
6.3.5 辅助燃料燃烧器应有良好燃烧效率,其辅助燃料应根据当地燃料来源确定。
6.3.6 采用油燃料时,储油罐总有效容积应根据全厂使用情况和运输情况综合确定;供油泵的设置应考虑一备一用;供油、回油管道应单独设置,并应在供、回油管道上设有计量装置和残油放尽装置;采用重油燃料时,应设置过滤装置和蒸汽吹扫装置。
6.4 热能利用系统
6.4.1 焚烧厂宜考虑对其产生的热能以适当形式加以利用。
6.4.2 危险废物焚烧热能利用方式应根据焚烧厂的规模、危险废物种类和特性、用热条件及经济性综合比较后确定。
6.4.3 利用危险废物焚烧热能的锅炉,应充分考虑烟气对锅炉的高温和低温腐蚀问题。
6.4.4 危险废物焚烧的热能利用应避开200～600℃温度区间。
6.4.5 利用危险废物焚烧热能生产饱和蒸汽或热水时,热力系统中的设备与技术条件应符合国家《锅炉房设计规范》(GB50041-1992)中有关规定。
6.5 烟气净化系统
6.5.1 烟气净化技术的选择应充分考虑危险废物特性、组分和焚烧污染物产生量的变化及其物理、化学性质的影响,并应注意组合技术间的相互关联作用。
6.5.2 烟气净化系统可根据不同的废物类型及其组分含量选择采用半干法烟气净化和湿法烟气净化方式。
(1) 半干法净化工艺:包括半干式洗气塔、活性炭喷射、布袋除尘器等处理单元,应符合下列要求:
① 反应器内的烟气停留时间应满足烟气与中和剂充分反应的要求;
② 反应器出口的烟气温度应在130℃以上,保证在后续管路和设备中的烟气不结露。
(2) 湿法净化工艺:包括骤冷洗涤器和吸收塔(填料塔、筛板塔)等单元,应符合下列要求:
① 必须配备废水处理设施去除重金属和有机物等有害物质;
② 为了防止风机带水,应采取降低烟气水含量的措施后再经烟囱排放。
6.5.3 烟气净化装置应有可靠的防腐蚀、防磨损和防止飞灰阻塞的措施。
6.5.4 酸性污染物包括氯化氢、氟化氢和硫氧化物等,应采用适宜的碱性物质作为中和剂,在反应器内进行中和反应。
6.5.5 除尘设备的选择应根据下列因素确定:
(1) 烟气特性:温度、流量和飞灰粒度分布;
(2) 除尘器的适用范围和分级效率;
(3) 除尘器同其它净化设备的协同作用或反向作用的影响;
(4) 维持除尘器内的温度高于烟气露点温度30℃以上。
6.5.6 烟气净化系统的除尘设备应优先选用袋式除尘器。不得使用静电除尘和机械除尘装置。若选择湿式除尘装置,必须配备完整的废水处理设施。
6.5.7 袋式除尘器应注意滤袋和袋笼材质的选择。
6.5.8 危险废物焚烧过程应采取如下二恶英控制措施：
(1) 危险废物应完全焚烧,并严格控制燃烧室烟气的温度、停留时间和流动工况;
(2) 焚烧废物产生的高温烟气应采取急冷处理,使烟气温度在1.0秒钟内降到200℃以下,减少烟气在200～600℃温区的滞留时间;
(3) 在中和反应器和袋式除尘器之间可喷入活性炭或多孔性吸附剂,也可在布袋除尘器后设置活性炭或多孔性吸附剂吸收塔(床)。
6.5.9 活性炭或多孔性吸附剂及相关设备应具有兼顾去除重金属的功能。
6.5.10 对于含氮量较高的危险废物必须考虑氮氧化物的去除措施。应优先考虑通过焚烧过程控制,抑制氮氧化物的产生;焚烧烟气中氮氧化物的净化方法,宜采用选择性非催化还原法。
6.5.11 引风机应采用变频调速装置。
6.5.12 经净化后的烟气排放和烟囱高度设置应符合《危险废物焚烧污染控制标准》(GB18484-2001)要求。
6.6 残渣处理系统
6.6.1 焚烧残渣(包括炉渣和飞灰)应按危险废物进行安全处置。对于根据国家《危险废物鉴别标准》(GB5085.1～3-1996)鉴别后不属于危险废物的炉渣可按一般工业废物处置。飞灰必须经过稳定化处理后再进行安全填埋。
6.6.2 残渣处理系统应包括炉渣处理系统、飞灰处理系统。炉渣处理系统应包括除渣冷却、输送、贮存、碎渣等设施。飞灰处理系统应包括飞灰收集、输送、贮存等设施。
6.6.3 炉渣与飞灰的生成量应根据废物物理成分、炉渣热灼减率及焚烧量核定。
6.6.4 残渣处理技术选择与规模确定,应根据炉渣与飞灰的产生量、特性及当地自然条件、运输条件等,经过技术经济比较后确定。
6.6.5 残渣处理系统应有稳定可靠的机械性能和易维护的特点。
6.6.6 炉渣处理装置的选择应符合下列要求:
(1) 与焚烧炉衔接的除渣机应有可靠的机械性能和保证炉内密封的措施;
(2) 炉渣输送设备应有足够宽度。
6.6.7 炉渣和飞灰处理系统各装置应保持密闭状态。
6.6.8 烟气净化系统采用半干法方式时,飞灰处理系统应采取机械除灰或气力除灰方式,气力除灰系统应采取防止空气进入与防止灰分结块的措施。采用湿法烟气净化方式时,应采取有效的脱水措施。
6.6.9 飞灰收集应采用避免飞灰散落的密封容器。收集飞灰用的贮灰罐容量宜按飞灰额定产生量确定。贮灰罐应设有料位指示、除尘和防止灰分板结的设施,并宜在排灰口附近设置增湿设施。
6.7 自动化控制及在线监测系统
6.7.1 焚烧厂的自动化控制系统必须适用、可靠,应根据危险废物焚烧设施的特点进行设计,并应满足设施安全、经济运行和防止对环境二次污染的要求。
6.7.2 焚烧厂的自动化系统应采用成熟的控制技术和可靠性高、性能价格比适宜的设备和元件。设计中采用的新产品、新技术应在相关领域有成功运行的经验。
6.7.3危险废物集中焚烧处置应有较高的自动化水平,能在中央控制室通过分散控制系统实现对危险废物焚烧线、热能利用及辅助系统的集中监视和分散控制。
6.7.4 自动控制的主要内容应根据焚烧厂的规模和各工艺系统的设置情况确定。一般可包括:进料系统控制、焚烧系统控制、热能利用系统控制和烟气净化系统控制等。
6.7.5 对不影响整体控制系统的辅助装置,可设就地控制柜,必要时可设就地控制室,但重要信息应送至中央控制室。
6.7.6 对贮存库房、物料传输过程以及焚烧线的重要环节,应设置现场工业电视监视系统。
6.7.7 对重要参数的报警和显示,可设光字牌报警器和数字显示仪。
6.7.8 应设置独立于分散控制系统的紧急停车系统。
6.7.9 危险废物焚烧厂的检测应包括下列内容:
(1) 主体设备和工艺系统在各种工况下安全、经济运行的参数;
(2) 辅机的运行状态;
(3) 电动、气动和液动阀门的启闭状态及调节阀的开度;
(4) 仪表和控制用电源、气源、液动源及其它必要条件供给状态和运行参数;
(5) 必需的环境参数。
6.7.10 计算机监视系统的全部测量数据、数据处理结果和设施运行状态,应能在显示器显示。
6.7.11焚烧厂应对焚烧烟气中的烟尘、一氧化碳、硫氧化物、氮氧化物实现自动连续在线监测，污染物排放在线监测装置要与当地环保主管部门联网。烟气黑度、氟化氢、氯化氢、重金属及其化合物应每季度至少采样监测1次。二恶英采样检测频次不少于1次/年。
6.7.12 热工报警应包括下列内容:
(1) 工艺系统主要工况参数偏离正常运行范围
(2) 电源、气源发生故障
(3) 热工监控系统故障
(4) 主要辅机设备故障
6.7.13计算机监视系统功能范围内的全部报警项目应能在显示器上显示并打印输出。
7 公用工程
7.1 电气系统
7.1.1 焚烧厂用电负荷应为AC380/220V,负荷等级为二级,并应设置备用电源。
7.1.2 高压配电装置、继电保护和安全自动装置、过电压保护和接地的技术要求应分别符合国家《3-110kV高压配电装置设计规范》(GB50062-1992)、《交流电气装置的过电压保护和绝缘配合》(DL/T620)和《交流电气装置接地》(DL/T621)中的有关规定。
7.1.3 照明设计应符合国家《工业企业照明设计标准》(GB50034-1992)中的有关规定。
7.2 给水、排水和消防
7.2.1 给水
7.2.1.1 焚烧厂应有可靠的供水水源和完善的供水设施。生活用水、锅炉用水及其它生产用水应符合国家现行有关标准要求。
7.2.1.2 厂区给水管网宜采用生活、消防联合供水系统。
7.2.1.3 各种设备冷却水和其它生产废水,鼓励对其经过处理后再重复利用。
7.2.2 排水
7.2.2.1 焚烧厂区排水应采用雨污分流制。
7.2.2.2 雨水量设计重现期应符合国家现行《室外排水设计规范》(GBJ14-1997)中有关规定。
7.2.2.3 焚烧厂的生产废水、生活污水经处理后宜优先考虑循环再利用,废水排放应满足《污水综合排放标准》(GB8978-1996)的要求。
7.2.2.4 经收集池收集的贮存及作业区的初期雨水必须经过有效处理,达到国家《污水综合排放标准》(GB8978-1996)后排放。
7.2.3 消防
7.2.3.1 焚烧厂消防设施的设置必须满足厂区消防要求,消防设施应符合国家现行的防火规范要求。
7.2.3.2 焚烧厂房的生产类别应属于丁类,焚烧车间、变压器室、储备仓库、燃油库应按一级耐火等级设计,其它建(构)筑物的耐火等级应不低于二级。
7.2.3.3 焚烧炉采用轻柴油燃料启动点火及辅助燃烧时,油箱间、油泵间应为丙类生产厂房,建筑耐火等级应不低于二级。厂房内的上述房间应设置防火墙与其它房间隔开。
7.2.3.4 焚烧炉采用气体燃料启动点火及辅助燃料时,燃气调压间应属于甲类生产厂房,其建筑耐火等级应不低于二级,并应符合国家《城镇燃气设计规范》(GB 50028-1998)中的有关规定。
7.2.3.5 焚烧厂房应设置室内消火栓给水系统,并应符合国家《建筑设计防火规范》(GBJ16-2001)中的有关规定。
7.2.3.6 危险废物贮存设施应设有火情监测和灭火设施。
7.2.3.7 消防器材的设置应符合国家《建筑灭火器配制设计规范》(GBJ140-1997)中的有关规定, 并定期检查、验核消防器材效用并及时更换。
7.2.3.8 焚烧厂房的防火分区面积划分应符合国家《建筑设计防火规范》(GBJ16-2001) 中的有关规定。
7.2.3.9 焚烧厂房内部的装修设计应符合国家《建筑内部装修设计防火规范》(GB 50222-2001)中的有关规定。
7.3 采暖通风与空调
7.3.1 焚烧厂各建筑物冬、夏季负荷计算的室外计算参数应符合国家《采暖通风与空气调节设计规范》(GBJ19-2001)中的有关规定。
7.3.2 焚烧厂房的采暖热负荷,宜按维持室内温度+5℃计算,不应计算设备散热量。
7.3.3 建筑物的采暖设计应符合国家《采暖通风与空气调节设计规范》(GBJ19-2001)中的有关规定。
7.3.4 建筑物的采暖设备宜选用易清扫并具有防腐性能的散热器。
7.3.5 建筑物的通风设计应符合国家《小型火力发电厂设计规范》(GB50049-1994)中的有关规定。
7.3.6 建筑物的空调设计应符合国家《采暖通风与空气调节设计规范》(GBJ19-2001)中有关规定。
7.3.7当其它建筑物机械通风不能满足工艺对室内温度、湿度要求时应设空调装置。
7.4 建筑与结构
7.4.1焚烧厂区建筑的造型应简洁、新颖, 并与周围环境相协调。厂房平面布置和空间布局应满足工艺设备布置要求,同时应考虑今后生产发展和技术改造的可能性。
7.4.2 厂房平面设计应组织好人流和物流线路,避免交叉;操作人员巡视检查路线应避免重复。
7.4.3 厂房的围护结构应满足基本热工性能和使用要求。
7.4.4 厂房建筑、防腐、采光和消防等设计应符合现行国家相关标准的规定。
7.4.5 焚烧厂房宜采用自然通风,窗户设置应避免排风短路并有利于组织自然风。
7.4.6 严寒地区的建筑结构应采取防冻措施。
7.4.7 焚烧厂房可根据不同地区气候条件的差异采用不同的结构形式。
7.4.8 贮存间应考虑密封、防腐和地面防渗并与焚烧厂房主体结构分开。
7.4.9 焚烧厂的建设结构设计应符合现行国家相关标准中的有关规定。
7.5 其它辅助设施
7.5.1 焚烧厂应设置机修间,机修间应具有全厂设备日常维护、保养与小修任务,并具有设施产生突发性故障时应急能力。设备的大、中修宜通过社会化协作解决。
7.5.2 机修间应配备必须的金工设备、机械工具、搬运设备、备用品和消耗品。
7.5.3 金属、非金属材料以及备品备件库应与燃料库、化学品库房分开设置。
7.5.4 厂区不应设变压器检修间,但应为变压器就地或附近检修提供必要条件。
7.5.5 电气试验室设计应满足电测量仪表、继电器、二次接线和继电保护回路调试以及电测量仪表、继电器等机件修理要求。
7.5.6 自动化试验室不应布置在振动大、多灰尘、高噪声、潮湿和强磁场干扰的地方。其设备配置应满足工作仪表维修与调试的需要。
7.5.7 锅炉房、配电室的设计和建设应符合国家相关标准。
7.5.8 焚烧厂通讯设施应保证各生产岗位之间通讯联系和对外通讯的需要。

8 环境保护与劳动卫生
8.1 一般规定
8.1.1 危险废物焚烧过程中产生的烟气、残渣、恶臭、废水、噪声及其它污染物的防治与排放应贯彻执行国家现行的环境保护法规和标准。
8.1.2 焚烧厂建设应认真贯彻执行《中华人民共和国职业病防治法》,符合国家职业卫生标准。
8.1.3 制定危险废物焚烧厂污染物治理措施前应落实污染源的特性和产生量。
8.2 环境保护
8.2.1 烟气污染物的种类分类如表8.2.1所示。
表8.2.1 烟气中污染物分类
类别 污染物名称 符 号
尘 颗粒物 PM
酸性气体 氯化物 HCl
硫氧化物 SOX
氮氧化物 NOX
氟化氢 HF
一氧化碳 CO
重金属 汞及其化合物 Hg和Hg2+
铅及其化合物 Pb和Pb2+
镉及其化合物 Cd和Cd2+
其他重金属及其化合物 包括Cu、Mg、Zn、Cr等和非金属As及其化合物
有机类 二恶英 PCDDS(Dioxin)
呋喃 PCDFS(Furan)
多氯联苯 PCBS
多环芳烃、氯苯和氯酚等其他有机碳 TOC
8.2.2 应对焚烧工艺过程进行严格控制,抑制烟气中各种污染物的产生。对烟气必须采取综合处理措施,其烟气排放应符合国家《危险废物焚烧污染控制标准》(GB18484-2001)中的有关规定。
8.2.3 焚烧厂的废水经过处理后应优先回用。回用水质应符合国家《生活杂用水水质标准》(CJ25.1-1989)。当废水需直接排入水体时,其水质应符合国家《污水综合排放标准》(GB8978-1996)对应的最高允许排放浓度标准值。
8.2.4 残渣处理必须采取有效的防止二次污染的措施。
8.2.5 焚烧厂的噪声应符合国家《城市区域环境噪声标准》(GB3096-1993)和《工业企业厂界噪声标准》(GB12348-1990),对建筑物内设施直接噪声源控制应符合国家《工业企业噪声控制设计规范》(GBJ87-1985)中的有关规定。
8.2.6 焚烧厂噪声控制应优先采取噪声源控制措施。厂区内各类地点的噪声控制宜采取以隔音为主,辅以消声、隔振、吸音综合治理措施。
8.2.7 焚烧厂恶臭污染物控制与防治应符合国家《恶臭污染物排放标准》(GB14554-1993)中的有关规定。
8.2.8 焚烧线运行期间应采取有效控制和治理恶臭物质的措施。焚烧线停止运行期间应采取相应措施防止恶臭扩散到周围环境中。
8.2.9 焚烧厂的污染物排放、采样、环境监测和分析应遵照并符合《危险废物贮存污染控制标准》(GB18597-2001)和《危险废物焚烧污染控制标准》(GB18484-2001)中的有关规定。
8.3 职业卫生与劳动安全
8.3.1 焚烧厂的职业卫生应符合国家《工业企业设计卫生标准》(TJ36-1979) 、《生产过程安全卫生要求总则》(GB12801-1991)和《关于生产性建设工程项目职业安全监察的暂行规定》中的有关规定。
8.3.2 焚烧车间、变压器室、储备仓库、燃油库按一级耐火等级设计,其它建(构)筑物的耐火等级不低于二级。消防器材的设置应符合国家《建筑灭火器配制设计规范》(GBJ140-1997)中的有关规定,并定期检查、验核消防器材效用,及时更换。
8.3.3 焚烧厂的受压容器应按《压力容器设计规定》设计和检验, 焚烧炉、余热锅炉等高温设备和管道均应设置保温绝热层。
8.3.4 所有正常不带电的电气设备的金属外壳均应采取接地或接零保护,厂区钢结构、排气管、排风管和铁栏杆等金属物应采用等电位联接。
8.3.5 主要通道处应设置安全应急灯。
8.3.6 各种机械设备裸露的传动部分或运动部分应设置防护罩,不能设置防护罩的应设置防护栏杆,周围应保持一定的操作活动空间,以免发生机械伤害事故。
8.3.7 各生产构筑物应设有便于行走的操作平台、走道板、安全护栏和扶手,栏杆高度和强度应符合国家有关劳动安全卫生规定。
8.3.8 在设备安装和检修时应有相应的保护设施。
8.3.9 存放易燃待处理物料的仓库应独立设置,不同物化性质的物料应分区存放。
3.3.10 储备仓库中储备易燃易爆物料的小间内的电气设备、灯具应采用防爆设备。
8.3.11 废物贮存和焚烧部分处理设备等应采取密闭措施,减少灰尘和臭气外逸。
8.3.12 所有产生作业粉尘、有毒有害物质的建筑物内应安装设备通风设备,并保持通风除尘、除臭设备设施完好。
8.3.13在所有存在安全事故隐患的场所应设置明显的安全标志,其标志设置应符合国家《安全色》(GB2893-1982)和《安全标志》(GB2894-1996)中的有关规定。
8.3.14 焚烧厂应采取相应的避雷、防爆措施, 其设计应符合国家《建筑物防雷设计规范》(GB50057-2000)和《生产设备安全卫生设计总则》(GB5083-1985)中的有关规定。
8.3.15 焚烧厂建设应采用有利于职业病防治和保护劳动者健康的措施。
8.3.16 职业病防护设备和防护用品应确保处于正常工作状态,不得擅自拆除或停止使用。
8.3.17 厂内应设置必要的更衣、沐浴、厕所等生活卫生设施。
9 工程施工及验收
9.1 建筑、安装工程应符合施工设计文件和设备技术文件要求。
9.2 施工安装使用的建筑材料和有关器件应符合国家有关标准和设计要求,并取得供货商的合格证明文件,严禁使用不合格产品。
9.3 工程的施工及验收应符合国家相关的标准和规范要求。
9.4 设备安装工程施工及验收应按我国现行的有关标准执行。对国外引进专用设备应按供货商提供的设备技术规范、合同规定及商检文件执行,并应符合我国现行国家或行业工程施工及验收标准要求。
9.5 焚烧线及其全部辅助系统与设备、设施试运行合格并具备运行条件时应及时组织工程验收。
9.6 工程验收应依据:主管部门的批准文件、批准的设计文件及设计变更文件、设备供货合同及合同附件、设备技术说明书和技术文件、专项设备施工验收规范、环境监测部门的监测报告及其它文件。
9.7 竣工验收应具备下列条件:
(1) 按照批准的设计文件要求完成生产性建设工程和公用辅助设施建设并具备运行条件。未按期完成建设任务,但不影响焚烧厂运行的少量土建工程、设备、仪器等,在落实具体解决方案和完成期限后,可办理竣工验收手续。
(2) 焚烧线、烟气净化及配套热能利用设施已安装完毕并带负荷试运行合格。废物处理量、炉渣热灼减率、炉膛温度、焚烧炉热效率、生产蒸汽参数、烟气污染物排放指标、设备噪声级、原消耗指标均达到有关设计标准。引进的设备、技术、按合同规定完成负荷调试、设备考核。
(3) 焚烧工艺装备、工器具、原辅材料、配套件、协作条件及其他生产准备工作已适应运行要求。
(4) 具备独立运行和使用条件的单项工程,可进行单项工程验收。
9.8 工程竣工验收前严禁焚烧线投入使用。
10 运营管理基本要求
10.1 运营管理总则
10.1.1 为实现危险废物集中焚烧处置厂科学管理、规范作业和安全生产,有效防止二次污染,达到危险废物无害化处置的目的,制定本运营管理要求。
10.1.2 本运营管理要求是对危险废物集中焚烧处置工程建设在焚烧厂运营管理方面的基本要求。
10.1.3 本运营管理要求适用于危险废物集中焚烧处置厂的运行、维护及安全管理。
10.1.4 焚烧厂的运行、维护及安全管理除应执行本要求外,还应符合国家现行有关标准规定。
10.2 运营条件
10.2.1 必须具有省级以上人民政府环境保护行政主管部门颁发的危险废物经营许可证; 未取得危险废物经营许可证的单位不得从事有关危险废物集中处置的活动。
10.2.2 必须具有经过培训的技术人员、管理人员和相应数量的操作人员。
10.2.3 具有完备的保障危险废物安全处理、处置的规章制度。
10.2.4 具有保证焚烧厂正常运行的周转资金和辅助原料。
10.2.5 具有负责危险废物处置效果检测、评价工作的机构和人员。
10.3 机构设置与劳动定员
10.3.1 焚烧厂运营机构设置应以精干高效、提高劳动生产率和有利于生产经营为原则, 做到分工合理、职责分明。
10.3.2 焚烧厂工作制度宜采用四班工作制。
10.3.3 焚烧厂劳动定员可分为生产人员、辅助生产人员和管理人员。焚烧厂劳动定员应按照定岗定量的原则, 根据项目的工艺特点、技术水平、自动控制水平、投资体制、当地社会化服务水平和经济管理的要求合理确定。
10.4 人员培训
10.4.1 焚烧厂应对操作人员、技术人员及管理人员进行相关法律法规和专业技术、安全防护、紧急处理等理论知识和操作技能培训。
10.4.2 培训内容应包括以下几个方面:
(1) 一般要求
① 熟悉有关危险废物管理的法律和规章制度;
② 了解危险废物危险性方面的知识;
③ 明确危险废物安全卫生处理和环境保护的重要意义;
④ 熟悉危险废物的分类和包装标识;
⑤ 熟悉危险废物焚烧厂运作的工艺流程;
⑥ 掌握劳动安全防护设施、设备使用的知识和个人卫生措施;
⑦ 熟悉处理泄漏和其它事故的应急操作程序。
(2) 危险废物焚烧处置操作人员和技术人员的培训还应包括:
① 危险废物接收、搬运、贮存和上料的具体操作和灰渣处理的安全操作;
② 处置设备的正常运行,包括设备的启动和关闭;
③ 控制、报警和指示系统的运行和检查,以及必要时的纠正操作;
④ 最佳的运行温度、压力、燃烧空气量,以及保持设备良好运行的条件;
⑤ 危险废物焚烧处置产生的排放物应达到的技术要求;
⑥ 设备运行故障的检查和排除;
⑦ 事故或紧急情况下人工操作和事故处理;
⑧ 设备日常和定期维护;
⑨ 设备运行及维护记录,以及泄漏事故和其它事件的记录及报告;
⑩ 技术人员应掌握危险废物焚烧处置的相关理论知识和处置设备的基本工作原理。
10.5 危险废物接收
10.5.1 危险废物接收应认真执行危险废物转移联单制度。
10.5.2 焚烧厂有责任协助运输单位对危险废物包装发生破裂、泄漏或其它事故进行处理。
10.5.3 危险废物现场交接时应认真核对危险废物的数量、种类、标识等,并确认与危险废物转移联单是否相符。
10.5.4 焚烧厂应对接收的废物及时登记。
10.6 交接班及运行登记制度
10.6.1 为保证焚烧厂生产活动安全有序进行,必须建立严格的交接班制度,内容包括:
(1) 生产设施、设备、工具及生产辅助材料的交接;
(2) 危险废物的交接;
(3) 运行记录的交接;
(4) 上下班交接人员应在现场进行实物交接;
(5) 运行记录交接前,交接班人员应共同巡视现场;
(6) 交接班程序未能顺利完成时,应及时向生产管理负责人报告;
(7) 交接班人员应对实物及运行记录核实确定后签字确认。
10.6.2 焚烧厂应当详细记载每日收集、贮存、利用或处置危险废物的类别、数量、危险废物的最终去向、有无事故或其他异常情况等,并按照危险废物转移联单的有关规定, 保管需存档的转移联单。危险废物经营活动记录档案和危险废物经营活动情况报告与转移联单同期保存。
10.6.3 当地环保行政主管部门和其它有关管理部门应依据这些准确信息建立数据库,为管理和处置危险废物提供可靠的依据。
10.6.4 焚烧厂生产设施运行状况、设施维护和危险废物焚烧处置生产活动等记录的主要内容包括:
(1) 危险废物转移联单记录;
(2) 危险废物接收登记记录;
(3) 危险废物进厂运输车车牌号、来源、重量、进场时间、离场时间等记录;
(4) 生产设施运行工艺控制参数记录;
(5) 危险废物焚烧灰渣处理处置情况记录;
(6) 生产设施维修情况记录;
(7) 环境监测数据的记录;
(8) 生产事故及处置情况记录。
10.7 安全生产和劳动保护
10.7.1 一般规定
10.7.1.1 焚烧厂在设计、施工和生产过程中,必须高度重视安全卫生问题, 采取有效措施和各种预防手段, 严格执行以下规范和标准:
(1) 《中华人民共和国劳动法》
(2) 《建设项目(工程)劳动安全监察规定》(劳动部第3号令)
(3) 《建设项目(工程)职业安全卫生设施和技术措施验收办法》(劳安字〔1992〕1号)
(4) 《生产过程安全卫生要求总则》(GB12801－1991)
(5) 《生产设备安全卫生设计总则》(GB5083－1985)
(6) 《建筑设计防火规范》(GBJ16－2001)
(7)《建筑灭火器配置设计规范》(GBJ140-1997)

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我国农民权益保护法律援助机制构建-宏观立法与微观运作的契合

李长健 涂晓菊 李胜蓝
（本文发表于《北京政法职业学院》2006年第4期）


摘 要： 现阶段如何保护农民权益的问题正日益受到广泛的关注。长期以来农民权益遭到漠视和损害的根源不仅源于我国长期存在着的城乡二元结构和多年来农民问题上的政策偏差，而且源于对农民权益保护方面长期存在着的法律上的缺位。鉴于此，本文从农民权益保护的宏观立法支撑和法律援助的微观运作两个角度对农民权益的保护问题进行了论述并提出了一些具体对策。
关键词：农民权益 法律援助 机制 立法 农村土地承包经营权

“三农”问题已成为我国当今社会的首要问题，其中最为核心和关键的问题是关于农民权益的保护问题。正在进行的《中华人民共和国农民权益保护法》起草工作是新中国成立以来，第一次准备通过专门立法来保护中国最广大的弱势群体利益的立法活动。这也正说明了当前我国农民权益保护的必要性和紧迫性。在我国特殊背景下产生的这项立法计划对保护我国农民权益无疑有着重大意义。现阶段如何保护我国农民权益之所以受到越来越广泛的关注，并被中央列入“三农”问题之一，正是由于农民在经济上、政治上、法律上越来越成为我国社会中的弱势群体，以致于“给予农民国民待遇”甚至成了解决“三农”问题的口号之一。长期以来农民权益遭到漠视和损害的根源不仅源于我国长期存在着的城乡二元结构，而且源于多年来农民问题上的政策偏差，更源于农民权益保护方面长期存在着的法律上的缺位。总之，农民法律处境上的尴尬境地使得其权益极易受到来自各方面的漠视和损害。

一、漠视与侵蚀：我国农民权益现状的简略解读
我国农民权益问题是一个非常复杂的问题。在改革开放的二十多年里，农业有了很大发展，农村有了很大变化，农民社会地位也有了很大提高。但我们应该看到，在我国社会不断现代化的时候，农民更加边缘化，成为现代化进程中最大的积贫积弱的“社会弱势群体”（social-vulnerable groups）。在社会地位、经济收入、利益保护、社会竞争力、就业和社会保障等方面，农民处于困难和不利的弱势地位。党和政府高度重视农民问题，把农民问题作为社会建设的根本问题来看待，制定了一系列以增加农民收入，改善农民生活条件，提高农民社会地位等为根本出发点和落脚点的农村政策，取得了很大的成绩。不过相对于其他社会主体而言，农民问题仍未得到根本好转，在有些方面更显得积贫积弱了。农民权益保护问题突出地表现在两方面：一方面是农民的最普遍的社会权利被漠视的问题。这集中体现在农民不能与城市市民一样成为整个社会中平等的一员，农民在事实上是处于低人一等的弱势群体的地位：在户籍身份上，农民进城打工受到各方面的歧视（如农民工子女受教育难，农民工的生活条件太差，农民工工资被拖欠现象严重等），农民的迁徙和择业自由等基本政治权利和人身权利被限制；在社会保障上，我国现行的社会保障体系、社会再分配政策基本上没有惠及农民，把农民排除在外，农民不能享受国家给予城镇居民那样全方位的保障，只能把自己的生老病死全部寄托在贫瘠而又少量的土地上等等。以上这些方面的问题往往是由于长期以来政府在农民问题上的政策偏差和法律保护的滞后所引起的。另一方面则是农民的最基本的人身权利和财产权利面临威胁，甚至遭到严重侵害的问题。我国长期以来存在城市市民与农民身份的差异，这种因制度安排导致的差异，使农民利益不断被侵蚀，需要法律援助机制运行来维护。财产权是公民最为基本的权利。“如果你剥夺了我谋生的手段，那不等于剥夺了我的生命吗？”《威尼斯商人》中的夏洛克虽然是一个非常讨厌的家伙，但这句话却可以说是至理名言，说明了财产权对公民的重要性。对于广大农民来说，显而易见，土地可以说几乎就是他们谋生的唯一手段。然而，现实生活中，基层政府非法、强行征用土地的现象时有发生。从过重的农民负担到事关生存的土地问题，中国农民维权的重心出现了重大变化。

二、宏观立法与微观运作：农民权益保护法律援助机制的对策分析
法律援助是指在国家设立的法律援助机构的组织、指导和统一协调下，律师、公证员、基层法律工作者等法律服务人员，为经济困难或特殊案件的当事人给予减、免收费提供法律帮助，以保障实现其合法权益，完善国家司法公正机制，健全人权及社会保障机制的一项法律制度。这一狭义的法律援助概念定位于为那些由于经济状况贫困，无力支付法律服务费用而不能进行诉讼等维护自身合法权益的公民或法人提供法律帮助。仅仅从狭义的概念去理解农民法律援助机制，在当前复杂的情况下是很难从根本上解决农民权益的保护问题的。它需要宏观上的立法支撑，以保证农民利益的保护具有坚实的法律基础，即权利的保护问题要通过法律或者制度的规范转化为实有权利。同时在微观上要保障农民的利益真正得以实现，就应该建立相应的法律援助机制。“所有这些被承认的权利在某种程度上或在某些时刻可能发生冲突。对法律活动来说，也许重要的不是承认权利，而在于如何恰当地配置权利，并因此给予恰当的救济。也正是由于这个原因，普通法上的权利一直同司法救济相联系，‘有无救济就无权利’之说法。” [1]（p182） 因此，法律援助机制的有效运转对农民权益的保护具有重要意义。
（一）农民权益保护机制的宏观立法支撑
保障公民权利是建设法治国家和法治社会的核心要求。在我们这个农村人口占绝大多数的国家，农民权利的法律保障无疑是法治建设不可回避的问题。然而遗憾的是，我国农村问题向来更多的是靠国家政策来进行调整的，尽管我国目前正着手进行《农民权益保护法》的立法工作，但我国农民权利法律保障缺失的现象目前还很严重政策上的重视不能完全取代法律上的保护，政策只有上升为国家法律才能真正得到切实贯彻和落实；原则性较强的政策只有具体化为法律上的措施，才能够发挥其应有的作用。只有将国家政策上升为法律，农民利益的保护才具有坚实的法律基础，农民才能通过法律手段保护自己的合法权益。因此我国应加强农民权利保护的立法工作，并尽可能将之细化以便于贯彻实施。具体而言，笔者认为：农民权益保护宏观立法层面上我国应该做到如下几点：
1. 在立法上规范行政执法活动，保护农民权益不受违法行政行为侵犯
在保护农民权益方面，政府有着义不容辞的责任和法律义务。但事实上，在许多情况下，侵害农民利益的往往正是地方的政府组织。“如果政府不给予法律获得尊重的权利，它就不能够重建人们对法律的尊重。如果政府不认真地对待权利，那么它也不能够认真地对待法律。” [2]（p270）对农民权益受到不法行政行为侵犯后，应该有适合农民特点的法定的援助措施。
2. 对当前户籍制度中对农民的一些歧视性规定要及时加以修改、补充
世界各国目前都普遍赋予公民居住和迁徙自由权，全世界只有中国、朝鲜和贝宁等国家还实行严格的户籍制度。虽然目前我国的户籍制度已出现了松动，但对农民的一些歧视性规定以及广大市民对进城农民工的歧视性做法还普遍存在。这些规定严重损害了农民作为公民的合法权益，强化了农民的弱势地位。因此必须通过法律的明确规定并采取相应的法律措施来摈除对农民的歧视。“一国两民”的户籍管理制度，是公民自由权的严重缺失。它不仅使公民平等权在这种歧视性的户籍制度下显得苍白无力，将过多的剩余农业人口束缚在有限的土地上，既阻碍了劳动力资源的合理和有效配置，又大大地延缓了中国城市化的进程和减缓了市场的发育速度。发达国家的城市化水平为70%—80%，我国目前只有37.7%，低于发展中国家近10个百分点，低于发达国家近一半。这就是明证：孙志刚被毒打之死案件亦有户籍管理制度的错。尽快在宪法中恢复公民的“迁徙自由”，不仅是弥补公民基本自由权，实现公民追求幸福权利和实现平等权的需要，也是国家经济发展、社会进步、政治民主，实现依法治国的需要，更是顺应文明进步，遵守国际条约，履行国际承诺和义务的需要。
3. 对农民的医疗保险、养老保险和进城农民工的合法权益保护问题也应当以立法的形式加以规定
我国现行的社会保障体系基本上没有惠及农民，农民处于边缘化地位。因此，在现有的条件下，完善农村医疗保险制度和农村养老制度，以及结合农村扶贫政策和其他民政补贴政策，试行农民最低生活保障制度对于保障当前我国农民的权益具有重大意义。当前，我国进城农民工的权益保护问题也日益凸显。对此，政府虽给予了一定的政策支撑，但从长远和法治的角度考虑，我们应在全国范围内制定专门的《农民工权益保护条例》，并且将其归入《农民权益保护法》的范围和体系之下。
4. 以立法的形式规定允许建立农民的维权组织
在我国，代表工人、妇女、青年人的法定组织分别有工会、妇联和共青团。此外，尚有各种各样的社团和协会，就连私营企业主都有自己的协会，并且做得很成功。而我国9亿多的农民却没有自己的维权组织。因此在当前形势下，建立我国的农会组织就显得更加必要。对此，我们应从立法源头上确定中国农会的法律地位，制定促进中国农会事业发展的法律法规。使中国农村的亿万农民在进行农业实践中有自己的代言人，弥补其在各级代表中人数偏少、话语权较弱的现象，增强其与政府协商调整的能力，使农业发展有一个坚强的组织保证体，也使“三农”问题的解决有一个有力的组织基础。目前，一些人对农会的建立抱有偏见，其可能被引向歧途。这应该是固执的偏见。中国农会就像其他社会中间层一样，同样可能成为进行行业自律，贯彻政府决策的值得依赖的力量。代表农民和农业界的利益，服务农业、农村和农民，执行政府有关三农政策的中国农会的建立和发展应是我们促进中国农业发展的题中之义。
5．对农村土地承包经营权给予必要的民法保护，防止财产权保护的法律缺失
财产权是以财产为内容并体现一定物质利益的权利，是公民的基本权利之一。财产权总是与一定的经济制度相联系的。不同经济制度下的财产权具有不同的性质；不同的历史时期，财产权有不同的含义，国家政治结构也表现出不同的性质。财产权是人的自然不可动摇的权利。公民没有明确具体的财产权利，就会失去作为人的尊严和条件。正如洛克在自然法基本权利论中所说的：财产就是自然人求生存的权利的自然延展。如果自然人没有了财产权，就可能丧失人身自由权，再而危及生命权，就更不能谈发展权了。作为公民的基本权利的财产权一经法律确定，非经法定程序不得剥夺。
农村土地承包经营权是农民财产权利中最为核心和重要的组成内容。现在，作为农民财产权利的核心的土地承包经营权正越来越引起人们的重视，成为社会的热门话题。当人们问及农村土地承包经营权的内涵和外延究竟是什么？我们会顿然发现，在理论和立法等方面我们均有不足，特别是在宪法等方面还存在立法上的缺失：第一，表现为权属主体的缺失。从法律规定来看，《中华人民共和国宪法》第十条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有外，属于集体所有；宅基地和自然地、自留地，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”从该规定看，农村土地所有权的主体是“集体所有”。“集体”是什么？“集体”与“农民”之间是何种关系？这里的“集体”一般是指“农村集体经济组织”。结合《土地管理法》第十条的规定，“集体”一共有三种：“村农民集体”、“乡（镇）农村集体”、“村内两个以上农业集体经济组织”。可以说，这种集体主体的虚拟和多样性，导致农村土地所有权主体模糊不清的现象严重，导致损害农民土地承包经营权的现象时有发生。用农民自己的话说：集体所有就是大家所有，个人没有。第二，表现为权属缺失物权法定的内核。农村土地承包经营权是新型的用益物权，这一点《土地承包法》已有明确的规定，相信未来的民法典也会作出相应的规定。但根据物权法定原则，当事人不得创设与物权法定的内容相异的物权类型。而事实上，《民法通则》、《农业法》、《土地管理法》都明确规定土地承包方与发包方可以订立承包合同，约定双方的权利和义务，显然这与物权法定要求相违背。农村土地承包经营人对其权利在效力上的非自由处分性和管理债权化的特点，使农村土地承包经营权在效力上也欠缺物权法定要求。再加上农村土地承包经营权变动还尚未建立登记制度，使其缺乏物权公示法定要求。这些必将导致农村土地承包经营权内容的不确定，效力的不稳定，权属的不稳定和交易安全无保障等问题。要解决这些问题，就必须从法律上明确土地承包经营权的物权方面的基本内容。
我国法律对农村土地承包经营权的规定存在严重的缺失。这种财产权方面规定的缺失，不仅影响了农民耕作土地，提高土地利用率的积极性，而且影响了相关权属关系和秩序的稳定，使处于弱势群体的农民在谋生的命根子的土地方面处于更加弱势无力的地位。对此，首先，我们应该从体现阶级、集团力量对比关系的宪法规范上去弥补对农民财产权属保障上的不足；其次，我们应该在未来的民法典中明确土地承包经营权的物权方面的基本内容，并建立可行的农村土地承包经营权法律帮助制度。
（二）农民权益保护的法律援助机制的微观运作
1. 完善基层司法构架，发挥基层司法作用
在当代中国社会，县一级的公检法司都有自己的延伸，有比较完备的体系，但到了乡镇这一级就只有少数的派出机构。检察院与公安系统的工作内容主要涉及治安和刑事案件，而大量的农民权益冲突已超出了这一范围，因此检察、公安机关显然不适合作为农民的法律援助机构。至于各级人大和政府法制工作机构大都设立在县级以上，由于远离乡村，因而也无法提供及时的法律帮助。最后由于律师事务所的营利性质，农民往往是无法或不愿支付律师费用，所以要求一种营利机构长期法定地负担起公益性质的工作也不切实际。因此，在广大农村社会最适宜担任农民法援机构的就是乡镇司法所。
　 司法所是设置于乡镇人民政府的国家司法行政机关，是县司法行政机关的派出机构，司法助理员则是基层政权的司法行政工作人员，他们是中国司法行政机关的神经末稍。在我国农村，大部分的乡镇都设立了司法所或者在乡镇政府中设置了司法助理员这一职务，他们在乡镇政府和县司法局的指导下工作，主要负责调解委员会和法治宣传教育工作。但在现实生活中，我国基层的乡镇司法所并不能很好地发挥其应有的作用。这很大程度上是由以下几方面的原因造成的：第一，乡镇司法所的工作人员司法素质太低。在当前条件下，我国的基层法院的工作人员都普遍存在素质太低的情况，大多数工作人员都是复员转业军人，法律专业人才太少，使得他们的法律基础知识相对缺乏。因此乡镇司法所的工作人员的法律素养问题也因而更为严重。而与此同时，我国法律院校的绝大部分毕业生都流向了其他工作领域，这可以说是人力资源的严重浪费。第二，乡镇司法所的经费缺乏以致于工作不能正常运转。目前在我国中西部的广大农村社会，由于经济的不景气，乡镇公务员的工资都很低，只能勉强维持日常生活。对此，为了使乡镇司法所能很好地运转，本文觉得最为重要的是国家应加大对其经费的投入，提高司法助理员的各方面的待遇水平，进而引导我国法律院校的人才流向基层法院和乡镇司法所。与此同时也要加大对现有乡镇司法所人员的政治、业务素质培训，提高其整体水平和业务能力。
2. 确立农会的法律地位，开展农会法律服务
当前形势下建立我国广大农民的维权组织——农会是具有很大的必要性的，对此前面已做了简要的论述。我国应建立的农会不但要发挥其应有的政治功能（政治参与）和经济功能（整合和统领各经济组织、推广农业技术和农业教育等），也应具有直接的社会功能，如防止农民的各方面利益被侵害，以及侵害后帮助农民获得司法救助，对外代表其会员参与社会的各类活动，不断扩大农会在中国社会生活中的影响力，进而以此来保障农民利益等。在这里我们必须强调的一点是农会必须代表广大农民的整体利益，一定要防止其异化而成为其他组织特别是政府的附属组织。
3. 切实加强法律援助中心对农民的法律援助工作
法律援助中心是国家设立的负责组织、指导、协调、监督及实施本地区法律援助工作的专门机构。省市及各区、县均应设立法律援助机构。暂未设立法律援助中心的区县，由各区县司法局指定职能部门代行法律援助中心职能。作为一个弱势群体的我国广大农民，法律援助中心更应加强对其的援助倾斜。现阶段我国法律援助的对象主要是因经济困难，无能力或无完全能力支付法律服务费用的贫困者。但现实生活中法律援助的批准范围过于严格并且援助金额太少以致于不能发挥其应有的作用，因此要适当扩大援助的范围以及援助金额。另外，一个很重要的问题是历史传统与教育等诸多因素导致了我国广大农民的法律素质低、法律意识薄弱，即使有大量的法律援助机构存在，农民却不知道如何用之来保护自己。因此，法律援助中心应加强法律援助这方面事项的宣传，使农民真正了解并能运用这只“法律援助之手”。“尽最大可能把关于他们的意志的知识散布在人们中间，这就是立法机关的义务。” [3]（p232）同时，我们认为法律援助中心也应提供法律咨询这方面的服务。
一般而言，法律援助中心只为住所地在本市或持有本市暂住证的居民提供法律援助。但现实情况是由于农村剩余劳动力越来越频繁地流向城市，农民工的权益保护问题已提上日程。因此，法律援助中心不应仅仅对本市居民提供法律援助，而应更多地关注农民工的权益保护问题。对此，一些地区已经采取了一些相应的措施来保障农民工的权益。例如，由于拖欠工资、工伤索赔等问题长期困扰着外出打工的农民工。同时，由于绝大部分的农民工拿不出劳动合同、书面证明等相关证据，致使法援中心也难以受理。为解决此问题，重庆市法律援助中心受市司法局委托，就组织了专职律师，将劳动法律法规中关于农民工维权的法律条文摘抄出来，汇编成《农民工维权手册》，以方便农民工查阅。但是对于农民工的权益保护问题提供专门的法律援助还只是极个别的现象，并没有在全国大多数城市予以普遍推广。对此，笔者在此提出呼吁，希望全国各省市的法律援助中心对农民工的权益保护问题给予特别关注！最后，我们认为还应规范和加强农村及城市的“148”法律服务热线工作，以及全方面地做好农民工《法律援助条例》的各方面工作。

三、宏微结合与制度公正：农民权益保护法律援助机制思考的必要结论
总之，农民权益的保护问题是一个非常复杂的社会工程。在当前建立好对农民权益保护的法律援助机制确实是具有非常重大的意义的。实践中，我们应将法律援助机制的微观运作和对农民权益保护的宏观立法支撑有机地结合起来，要突出立法，强化司法，巩固法律援助。我们还必须清醒地认识问题复杂性和彻底解决的困难性，农民权益的保护问题是需要各方面工作的有力和有效的配合的，不是仅仅做好一方面的事情（一味地依靠法律）就能解决的。“法律是一个带有许多大厅、房间、凹角和拐角的大厦，在同一时间里想用一盏探照灯照亮每一间房间、凹角和拐角是极为困难的。” [4]（p198）诚然，现代的、作为制度化的法律或法治只是也只能对社会的权利作一种大致的公正的配置，它不可能保证一切损害都得到绝对公正的赔偿，它所能实现的只是制度的公正，而不是也从来不可能是“无讼”或绝对地在每个案件中令各方面都满意的那种公正。[1]（p199-200）现代法治的实施更多需要的是要有适宜法律生存的土壤！而这一条件的具备将是一个很长的历史过程。目前，我国法治最为重要的职责就是在广大公民之间尽可能地实现制度公正，对农民的权益保护进行必要的制度安排，给农民公正的制度待遇！

参考文献：
[1] 苏力.法治及其本土资源[M]. 北京:中国政法大学出版社.1996.
[2] 德沃金.认真对待权利[M]. 北京:中国大百科全书出版社.1998.
[3] 边沁.政府片论(下篇) [M]. 北京:商务印书馆.1995.
[4] 博登海默.法理学、法律哲学与法律方法[M]. 北京:中国政法大学出版社.1999.

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