法院人员分类管理改革的两个实现难题及其解决/独钓寒江雪

作者:法律资料网 时间:2024-07-12 21:38:49   浏览:8271   来源:法律资料网
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实现法院人员分类管理改革的两大难题及其解决——兼谈应当彻底斩断书记员和法警向法官的晋升渠道

独钓寒江雪


  法院改革的最终目标是实现公正与效率,而法官的职业化和精英化是上述改革目标得以实现的前提性和基础性工作,而实现法官的职业化和精英化又以法院人员分类管理的实现为前提和保障,而要实现法院人员分类管理改革,除了开展十年的大规模招录之外别无他法。上述这些观点本人已在博文中多次论述,其迟早会被大多数法律同仁们普遍接受并最终成为中国法院改革的主流观点和指导思想,对此笔者有足够的信心。最高人民法院虽然近两年来不再提实现法官精英化和职业化,但其并未抛弃“法院人员分类管理”的改革目标,证据就是其于2009年初颁布的《人民法院第三个五年改革纲要》第18条,该条再次重申要“完善法官及辅助人员的分类管理改革”。这多少让人有些欣慰,毕竟最高院现在仍在坚持的并符合司法规律的改革目标和措施是越来越少了。遗憾的是,最高院似乎从来只提出改革口号,而从来不告诉全国人民实现这些改革目标的时间表和路线图,就好像这些改革口号真的会自动实现一样——这一习惯在《人民法院第三个五年改革纲要》中继续充分体现。



法院人员分类管理是大势所趋



  法院人员分类管理改革是目前最高法院仍在坚持的为数不多的正确改革理念之一。为什么说法院人员分类管理改革是大势所趋?因为现代社会是一个高度工业化的社会,工业化社会的核心特点就是讲求效率,而效率得以实现的最最重要方式就是社会化大分工和大协作——这种分工和协作不仅仅体现在各生产单位之间,而且体现在同一生产单位的不同部门、岗位和工种之间。请问,现代化工厂的标志是不是流水作业,每个工人只负责一道工序?一个生产电视机的工人,其唯一的工作任务可能就是拧电视机上的一颗螺丝钉。现在,这种分工协作的现代组织模式和管理模式已经而且完全应该渗透到包括服务业在内的社会各行各业。分工和协作管理理念在服务行业的体现就是各种辅助人员的大量涌现。现代服务行业中最重要、最核心、最有技术含量的服务环节往往被单独剥离并由为数不多的少数精英分子掌握,其他数量多得多的辅助人员的工作任务就是为这些行业精英分子更好地完成工作提供辅助服务。因此,现代社会中,在饭店工作的大多数都不是厨师,而是服务员或勤杂工;在医院工作的大多数都不是医生,而是护士或护工;在航空公司工作的大多数都不是飞行员,而是空姐或地勤人员。

  为什么要分工?答案是:1、分工更有效率。2、分工更节省成本。假如你想开一个饭店,需要招20名工人,有两个招工方案供你选择:1、招录20名厨师,厨师除做饭外,还要利用空闲时间从事买菜、洗菜、择菜、切菜、端饭、刷碗、为客人服务、打扫卫生等一切日常工作;2、招录5名厨师、5名勤杂工、10名服务员,厨师只负责炒菜,勤杂工负责买菜、洗菜、择菜、切菜、刷碗,服务员负责为客人服务、打扫卫生。厨师月薪2000元,勤杂工和服务员月薪1000元。请问,聪明的你,会选择哪种方案?

  所以,我们实行法院人员分类管理改革,不但是司法运行规律的内在要求,也是现代社会追求分工协作、追求效率和节约成本理念在司法工作领域的具体延伸和体现。纵观当今世界的法治成熟国家,几乎无一例外地实行了法院人员的分类管理,其法院辅助人员大多是法官的数倍甚至十几倍。在这些国家,每名法官都有一个由书记员、法官助理、法警组成的庞大助手群,法官们将大量的辅助性、事务性、技术含量低的工作,如送达、庭审记录、庭前调解、证据交换、整理卷宗、值庭等,都交给他们去做,自己仅仅负责主持庭审、合议案件、起草或审核判决等案件审理的核心环节。正是在这样的人员配置模式下,国外的法官们每年审理几百起案件而仍然可以有足够的时间去反复思考和衡量他们即将作出的判决;也正是在这样的人员配置模式下,国外法官们70%以上的工作时间都是呆在法庭上而不是自己的办公室里。



法院人员分类管理改革的第一个现实难题



  法院系统实行人员分类管理改革,面临的首要现实难题是法院司法辅助人员过少,法官过多,法官与辅助人员比例严重失衡的问题。请问我们的法院人员分类管理改革喊了这么多年,为什么一直无法实现?答案就是由于上述难题的存在,使得法官、法官助理、书记员、法警的职责根本无法科学划分,即使划分,也根本无法得到真正落实。在西方法治成熟国家,书记员是仅仅负责法庭记录的,法警是负责组织旁听和维持庭审秩序、押解犯人、送达法律文书、保卫法官的,而法官是仅仅负责主持庭审、合议案件、起草或审核判决的,其他的大量的琐碎的事务性工作交给法官助理们去做。在上述工作运行模式下,法官与司法辅助人员的合理的人员配置比例应当是多少?本人认为最佳的比例应当是1:2:3:3,即一名法官配备2名书记员、3名法官助理、3名法警。在这样的人员配置下,一名法官一年可以审理至少200起案件而仍然可以保证案件的公正和效率。(为什么这样的人员比例最为科学,我今后将专门撰文论述。为何一名法官要配备3名法警,参见笔者博文《司法人民性的实现方式与司法警察的大规模招录》)。前些年,中国司法高层提出要实行法院人员分类管理改革,一些地方试行法官助理制度,并探索出了诸如“1+1+1”(即1名法官配备1名书记员和1名法官助理)、“一二三一”(即一名审判长、两名法官、三名法官助理、一名书记员)、“三二一”(即三名法官组成合议庭,配备二名法官助理、一名书记员)、“3+2+2”(即3名法官配备2名法官助理和2名书记员)等人员配置模式。现在,上述人员配置模式运行效果如何?答案是:无一例外地失败。为什么会失败?因为法院人员分类管理改革的目标是把法官从繁重的、琐碎的事务性工作中解放出来,而法官得以解放的前提是为其配备足够多的辅助人员,而上述审判模式的通病是法官太多,辅助人员太少。上述审判模式中, 1名法官最多的才配备2名辅助人员却梦想达到法治成熟国家1名法官至少配备5名以上辅助人员的运行效果,这可能吗?有人问,为什么不多为法官配备点司法辅助人员?答案就是目前法院系统有法官资格的人员占法院所有人员的三分之二,你上哪找那么多辅助人员去?



第一个难题的解决方案





  第一个难题的解决方案我以前已多次在博文中论述,那就是通过大规模的招录来进行解决,即按照每年招录1万名法官、3万名法官助理、2万名书记员、3万名司法警察、0.5万名司法行政管理人员的比例和规模开展连续十年的大规模招录工作。十年后再对法院人员进行大规模地清理,将大量的不适合继续在法官岗位上工作的人清理出法官队伍,将那些不适合继续待在法院工作的人清理出法院队伍,使法院队伍彻底实现高度的精英化和职业化,以及人员的分类管理。(相关具体论述请参见笔者博文:《再论法院改革应以大规模招录为前提(上、下)》 、《法院改革:何时才能步入正途?》、 《法院改革应分三步走》)。





法院人员分类管理改革的第二个现实难题



  法院人员分类管理改革面临的第二个现实难题是司法辅助人员向法官的流动条件过宽,造成司法辅助岗位流动性过强,形成不了稳定的、专业化的司法辅助人员队伍的问题。目前包括司法高层在内的大多数人都没有意识到这一问题对于实现法院人员分类管理改革的重要性,否则也就无法解释近年来司法考试“放水”缘何一年比一年严重。请问,即使我们通过十年的大规模招录实现了1名法官配备2名书记员、3名法官助理、3名司法警察的合理配置,但如果我们保持不去解决辅助人员向法官流动条件过宽的问题,按照目前的司法考试“放水”速度,结果将会是怎样?答案毫无疑问是辅助人员将大量向法官流动,法官会越来越多,辅助人员会越来越少,也许过不了十年,法官与辅助人员的比例将重新回到2:1。在《书记员改革的唯一正确出路》一文中,我已对现行书记员管理模式的弊端作了详细论述,现摘录如下:

  长期以来,中国法院系统一直沿袭书记员———— 助理审判员———— 审判员的人事晋升模式,由于助理审判员和审判员统称为法官,故传统的法官晋升模式是书记员————法官单向晋升模式。在这一模式下,书记员是作为法官的后备军而存在的,其本身没有单独的职务序列,书记员的职务和职级待遇在升任法官之前是不大可能得到解决的。这一书记员管理模式至少造成以下五点弊端:

1、书记员岗位的临时性和过渡性。在传统的书记员管理模式下,法官就像“师傅”,书记员就像“徒弟”,“师傅”永远是师傅,“徒弟”却不可能永远是徒弟——没有谁愿意当一辈子学徒,“徒弟”迟早有一天也要成为“师傅”,这就使得书记员岗位注定只是一个临时性和过渡性的岗位。
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中山市人民代表大会常务委员会联系代表办法

广东省中山市人大常委会


中山市人民代表大会常务委员会联系代表办法

(2001年3月16日中山市第十一届人民代表大会
常务委员会第十五次会议通过)



第一条 为加强中山市人民代表大会常务委员会(以下简称常委会)与中山市人民代表大会代表(以下简称代表)的联系,充分发挥代表的作用,根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》的规定,结合本市实际,制定本办法。
第二条 常委会把联系代表的工作作为重要职责,列入常委会议事日程,加强领导,采取多种方式同代表保持密切的联系,接受代表监督,为代表依法执行代表职务服务。
第三条 常委会由一名副主任分管联系代表工作。
常委会选举联络人事任免工作委员会负责常委会联系代表的日常工作。
第四条 市人民代表大会闭会期间,常委会应根据代表的意见和便于组织、活动的原则,协助代表建立若干代表小组。由代表小组推选组长、副组长,负责组织代表开展活动。
常委会及其工作委员会围绕常委会年度工作要点和常委会会议的议题,指导代表小组开展视察、执法检查、专题调查、评议等活动。
第五条 常委会根据市人民代表大会会议议题,会前组织代表开展活动,了解各方面情况,为代表出席会议做好准备。
第六条 常委会根据会议的需要,邀请有关代表列席常委会会议;在审议议案或作出决议、决定前,必要时将草案印发给有关代表征求意见。
第七条 常委会不定期组织代表听取本级国家机关的工作报告,组织代表与本级国家机关座谈,直接听取代表的建议、批评和意见。
第八条 每年9月15日为"市人大代表统一活动日",常委会应加强对活动日工作的指导。
第九条 常委会应认真办理代表提出的议案,督促有关机关和组织认真办理代表提出建议、批评和意见,组织检查或向代表通报议案及建议、批评和意见的办理情况,并向有关机关和组织转达代表的意见。
第十条 常委会处理代表来信,接待代表来访,受理代表对国家机关及其工作人员的申诉、控告和意见。为代表提供专用信封和信笺,开通"专线电话",快速办理代表的重要建议。
第十一条 常委会组成人员可采取电话联系、参加小组活动、个别走访、召开座谈会、接待代表来访等方式,广泛联系代表,听取代表的建议和意见。
常委会组成人员每人每年相对固定联系5名以上代表。联系代表可以单独进行,也可以两人以上相约进行。需要被联系代表所在单位协助的,应提前两天告知常委会选举联络人事任免工作委员会,由该工作委员会通知有关单位,协助做好联系代表工作。
常委会组成人员对代表提出的重要建议和意见,要及时向常委会报告。对组成人员在联系代表中提出的报告和重要建议,常委会会议或主任会议应在两个月内进行研究,作出处理并把处理结果答复有关组成人员。
第十二条 常委会领导和常委会办公室、各工作委员会,每年分工包片联系代表小组两次以上。
每月的15日为市人大常委会主任、副主任接待代表日。人大常委会主任、副主任除轮值接待代表外,每年每人还要约见8至10名代表。约见代表前,将约见的对象、人数、地点和内容通知常委会选举联络人事任免工作委员会,由该工作委员会办理约见代表的有关事宜;办公室和有关工作委员会应派员参加约见。约见期间代表反映的意见,由常委会选举联络人事任免工作委员会负责综合整理,并会同常委会办公室根据内容分别送常委会或"一府两院"研究办理。
第十三条 常委会受省人民代表大会常务委员会的委托,协助组织居住中山市的省人民代表大会代表建立代表小组,开展闭会期间的活动,为代表小组活动创造条件,提供服务。
常委会可根据需要邀请居住中山市的全国和省人大代表参加有关活动。
第十四条 常委会要把组织代表学习和培训列入工作内容,通过《会刊》、《人大工作通讯》、中山人大网站及其他有关资讯,向代表通报情况,组织代表学习法律、法规和执行代表职务的知识,交流代表工作经验,并在代表小组和代表中开展"创先争优"活动,不断提高代表素质和执行代表职务的能力。
第十五条 常委会要加强对代表法等法律、法规的宣传贯彻,促使社会各界尊重代表的权利,支持代表依法执行代表职务。组织开展对有关代表的法律、法规执行情况的检查,为代表依法执行职务提供保障。
第十六条 代表活动经费纳入财政预算,每年由常委会办公室下拨到各代表小组,专款专用。
第十七条 本办法自通过之日起施行。




医药部门自有货运汽车管理办法试行

国家医药管理局


医药部门自有货运汽车管理办法试行


1984年3月1日,国家医药管理局

第一章 总则
第一条 为发展医药事业,充分发挥自有货运汽车的运载能力,特制定本办法。
第二条 为提高运输效能,医药货运汽车必须组织起来,实行统一领导,分级管理。根据医药的特点、车辆情况,分别建立车队(班、组)。
第三条 医药自有汽车,必须为医药生产服务,为医药流通服务。
第四条 车队(班、组)要全面贯彻“科学管理、合理使用、定期保养、计划修理”的原则,努力提高车辆完好率、出车率,安全、优质、高效、低耗地完成运输任务。
第五条 加强车队领导。车队(班、组)在局、公司、站、厂的领导下,配备德才兼备、年富力强有专业知识的干部组成领导班子。培养一支技术精、作风好、纪律严,全心全意为人民服务的职工队伍。

第二章 科学管理
第六条 汽车队(班、组)要建立以岗位责任制为中心的各项管理制度,实行车队核算,单车核算或单车考核,按月检查公布各项生产指标、消耗定额、费用支出等执行情况。
第七条 要加强车队的经济管理、核定配件、燃料等合理库存,建立油料、配件、轮胎等的进出库手续和交接、保管使用制度,做到帐帐、帐货相符,节约开支,增加积累。
第八条 加强经济技术定额管理,制定先进合理的生产指标和消耗定额,即:货运量、周转量(吨公里)、完好车率、出车率、里程利用率、燃料消耗、车胎消耗、修理费用、营业收入、费用率、利润等。
第九条 加强车辆技术检查,车队、班组可根据实际需要配备专职或兼职的技术检查人员,负责对车辆技术状况的检查。
第十条 认真贯彻执行中央和交通主管部门有关安全生产规定,把安全生产列入议事日程,对驾修人员进行安全生产教育,严格遵守交通规则和安全操作规程,开展群众性的安全行车竞赛活动。
第十一条 车队要有安全组织,要有专职或者兼职安全员,依靠群众,开展定期或不定期的安全检查,分析安全生产情况,发现事故苗子或隐患及时采取有效措施,防患于未然。根据季节气候和道路条件变化,及时提出安全生产注意事项和相应措施。
第十二条 装载的商品、物资、要捆绑牢固,轻装轻卸,重不压轻,一般商品、物资,与毒害品不混装,苫盖严密,不超高,不超宽,不超重,做好交接,防止差错、丢失、损坏、变质,保证在运输过程中的商品、物资安全和人身安全。
第十三条 发生事故,要认真追查,严肃处理。要做到三不放过:即原因不清不放过,未受教育不放过,没有防范措施不放过。情节严重的应根据实际情况分别给以经济制裁纪律处分,直至追究刑事责任。

第三章 合理使用
第十四条 汽车队(班、组)要按照上级主管部门下达的运输计划(任务),实行计划运输,组织双程运输和协作运输,挖掘车辆潜力,提高使用效能。
第十五条 汽车队(班、组)实行定车、定人,驾驶员一般三车四人为宜,并根据实际情况配备适当的修理人员。
第十六条 参加营运的车辆。要符合交通部门及国家有关规定:(一)装备齐全;(二)发动机运转良好;(三)底盘总成联接牢固,性能良好;(四)转向良好,制动有效可靠;(五)货车箱和驾驶室技术状况良好;(六)电气设备齐全、工作效能良好;(七)燃料消耗不超过国家标准等。
第十七条 车辆行驶在等外道路和通过险桥、险渡时,必须采取有效技术措施,确保行车安全,减少机件损坏和行车消耗,新车或大修车要有走合期。
第十八条 燃料消耗,要有专职或兼职人员管理。执行考核制度,总结推广节油经验。柴油车要严格执行柴油过滤,以延长车辆的使用寿命。
第十九条 轮胎使用要专人管理,定车使用,建立档案,定期盘存,妥善保管,合理搭配和翻面翻位,不应将外形大小悬殊或花纹悬殊的轮胎混同装在同一轴位上。按轮胎规定标准充气。翻新轮胎一般应装在后轮上。夏季行车,如轮胎过热,气压增高,应停驶散热,严禁采用放气降压。
第二十条 驾驶员要服从调度,坚持岗位练兵,对技术精益求精,树立安全礼让行车的优良作风,正确执行技术操作,爱护车辆。积极为社会主义建设作贡献。
第二十一条 车辆调度人员,要摸清货源、线路、车况、驾驶员、装卸力量等有关基本情况,做到大公无私,合理调度,室内调度和现场调度相结合,月有计划,旬有检查,日有进度,不断提高车辆利用率。

第四章 定期保养
第二十二条 汽车技术保养基本上分为一级保养(以清洗润滑,紧固为中心);二级保养(以检查、调整为中心);三级保养(以总成解体、清洗、检查、调整、消除隐患为中心)。
第二十三条 各级保养周期要根据汽车的结构、性能和运行条件等因素,自行制定。做好三检(出车前、行车中、收车后的检查)及时排除故障,车辆不得带病行驶,以免扩大机件损伤,影响行车安全。
第二十四条 为保证车辆在冬夏季顺利运行,应根据当地气候特点,冬季采取预热、保温、防冻、防滑等措施。夏季采取防暑、降温、防爆(轮胎)等措施。进入冬、夏季之前,应结合二、三级保养,进行一次季节性保养,换用冬、夏润滑油,并调整油、电路及电器等。
第二十五条 汽车队(班、组)要严格遵照交通部门对于车辆保养技术规范进行保养。日本汽车的保养工作,要根据柴油车和国产配件特点,参照交通部的有关规定执行。
第二十六条 汽车保养计划是组织车辆按时进行保养的依据,应将各级保养计划纳入运行作业计划,以保证按期进行车辆的各级保养。

第五章 计划修理
第二十七条 实行计划修理,要根据汽车各总成的磨损情况和汽车技术状况的变化,通过技术鉴定,及时安排大修,保证汽车正常运行。
第二十八条 汽车队(班、组)对所有车辆要根据不同车况制定出大修间隔里程,在行驶到接近大修里程时,应及时进行鉴定,根据鉴定情况,需送修的即送修,不需送修的再确定其行驶里程,俟驶满后再作鉴定。
需要提前送修的汽车,除按上述规定进行技术鉴定外,应会同车队查明提前损坏原因,提出解决办法,驶满大修间隔里程而磨损不大、技术状况良好的汽车,也应进行技术鉴定。总结推广其先进经验。
第二十九条 汽车修理,要参照交通部颁布的“汽车修理技术标准”执行,进口汽车修理要针对本身的特点,不宜大拆大卸,参照进口车修理手册和国产配件的特性进行修配。
第三十条 机修人员要对技术精益求精,提高修车技术,减少返工率缩短修车时间,降低修理成本,提高车辆完好率。

第六章 政治工作
第三十一条 各车队(班、组)要坚持疏导的方针做好政治工作。认真学习马列主义、毛泽东思想,认真学习党和国家的政策法令,进行党的优良作风的教育,提高觉悟,自觉遵守国家法令,树立为建设社会主义管好车、开好车、养好车的思想。
第三十二条 要定期评选安全行车好、完成任务好、经营管理好、保养好、节约油料好、服务质量好的驾、修人员,并总结推广他们的先进经验。
第三十三条 认真贯彻按劳分配、多劳多得的原则,精神鼓励和物质鼓励相结合,实行固定工资加奖励的制度,推行超定额奖励、节约奖励,对先进驾驶员、修理员、管理人员给予奖励,违章造成损失要根据情节轻重,分别给予应有的惩罚,要有奖有惩,奖惩分明。
第三十四条 有条件的汽车队(班、组)可根据1979年11月1日财政部、国家劳动总局、国家物资总局“关于国营工业、交通企业试行特定燃料、原材料节约奖励办法的通知”的精神,制订节油奖励,报经有关领导部门批准试行。
第三十五条 执行奖励制度度时,必须加强对职工的思想教育,正确认识生产与安全、数量与质量、国家与个人利益的关系,提高社会主义觉悟。
第三十六条 领导要熟悉车队(班、组)情况,深入群众,及时解决政治和业务工作中存在的问题,总结经验教训,不断改进工作,关心群众生活。

第七章 附 则
第三十七条 各地在试行中要因地制宜。各汽车队(班、组)可根据本办法制定具体实施细则。
第三十八条 本办法自颁发之日起试行。