刑法硬币的另一面:严酷背后的温情--期待可能性的理论与实践研究/吴思博

作者:法律资料网 时间:2024-07-25 15:09:17   浏览:8558   来源:法律资料网
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刑法硬币的另一面:严酷背后的温情
——期待可能性的理论与实践研究

吴思博*
(中央司法警官学院 法律系 河北 保定 071000)

摘 要: 期待可能性是指在行为当时,能够期待行为人避免该犯罪行为而实施合法行为的可能性。该理论起源于德国,在大陆法系的德国、日本及我国的台湾地区的刑法学界已经得到相当的确立,并且得到立法和司法上的承认,但是我国刑法学界对此理论还仍处于探索阶段。该理论体现了法所追求的公平、合理的思想,符合刑法所需要的谦抑精神,对我国刑法理论具有借鉴意义。本文试图对期待可能性理论的概述、法律性质、标准以及在立法和司法中的表现等有关问题及其对缓解我国司法实践中面临的情、理、法之间的冲突进行一些初步的探讨。

关键词:期待可能性 刑法 实践


“法律不强人所难”:即法律不能要求人们实施不可能实施的行为;也不能禁止人们实施不可避免的行为。这就是期待可能性理论最核心的问题。期待可能性凸显出对人性的关注,使冰冷的刑法增添了人情味。鉴于我国刑法的严苛和对人权保护不力的缺陷,以及考虑到我国全面构建和谐社会、大力贯彻宽严相济刑事政策的时代需要,笔者拟对这一问题发表管见。

一、期待可能性的理论概述
期待可能性理论肇始于1897年3月23日德意志帝国法院第四刑事部对“马尾绕缰案(又称‘癖马案’)”⑴ 中检察官以过失伤害罪提起公诉,但原判法院宣告无罪,检察官不服,提出上诉,案件移至帝国法院。该法院驳回上诉, 理由是:要肯定基于违反义务的过失责任,不能仅凭被告人曾经认识到“驾驭”有恶癖之马可能伤害人,还需以被告人当时是否能基于该认识而向雇主提出拒绝使用此马。我们不能期待被告人不顾自己的职业损失,违反雇主的命令而拒绝使用此马,因此,被告人不负过失责任。帝国法院第四刑事部以不能期待被告人不管自己的职业损失而违反雇主的命令为由,认定被告无罪。⑵ 这一判决意味着当行为人在无条件选择合法行为的情况下,即使是在心理上有罪过的情况下实施了危害社会的行为,也可以阻却刑事责任。该判例即是期待可能性理论产生的源头。
判决作出后,以迈耶为代表的德国学者围绕该案的裁判理由展开学术研究,经过德国学者的不断完善、修正,至20世纪20年代,期待可能性的理论在德国已成通说,在日本昭和初期,该理论经过日本学者木村龟二、泷川幸辰、佐伯千仞等传入日本,对日本刑法学界和日本刑法判例都产生了极大的影响,并进一步得到完善和发展。1933年11月21日日本大审院对“第五柏岛丸事件” ⑶ 的判决,开辟了期待可能性理论在日本的判决先河,其地位类同于德国“癖马案”。二战后,日本面临着战败的经济恶化和通货膨胀等一系列社会问题,下级法院对“劳资争议案件”和“经济统制法规”案件等,日本学者大?V仁将之评价为“期待可能性正是想对在强大的国家法规面前喘息不已的国民的脆弱人性倾注刑法的同情之泪的理论。”并逐渐为日本刑法学界所接受。期待可能性理论逐渐成为大陆法系刑事责任思想的主流,其后,在许多学者的努力下,期待可能性理论得以确立。但是,我国刑法理论界对此理论的研究起步较晚,直至20世纪的90年代中期,才有少数学者对期待可能性理论进行介绍、评述,随后逐渐引起我国学界的重视,成为重要的研究课题之一。
期待可能性,作为“适法行为的期待可能性”的简称,在刑法理论上是从两个角度进行界定的:
第一个角度,从概念体现的外延来看,期待可能性的概念有广义和狭义之分:(1)广义的期待可能性,是指“自行为者所为行为之内部的以及外部的一切事情观察,可以期待该犯罪行为者不为犯罪行为,而为其他的适法行为;”(2)狭义的期待可能性,是指“除上述之内部的事情外,自行为时之四周的外部事情观察,同样的可以期待其不为犯罪行为,而为其他的适法行为。”⑷现在,狭义的期待可能性概念获得了多数学者的认同。
第二个角度,从界定概念的方法来看有:(1)消极界定法,即从期待不可能性着手界定。“期待不可能性(期待可能性的不存在),是指在行为者实施犯罪的场合下,在行为时的具体状况下不可能期待他能够实施不是该犯罪的其他合法行为。”⑸(2)积极界定法,即直接就期待可能性加以界定,“所谓期待可能性,是指以犯罪之际的具体的情形为依据,可以期待行为人避免犯罪行为而为适法行为。”⑹ (3)综合界定法,就是对期待可能性的内涵,从积极和消极两方面同时着手,进行阐述。“行为人有能力且有条件依法选择合法行为的可能性,如果行为时具有选择合法行为的可能性,为有期待可能性,如果行为时没有选择合法行为的可能性,为无期待可能性。”⑺ 笔者认为,用综合界定法来界定期待可能性的表述较为恰当。
鉴于上述对期待可能性定义的不同看法,应从两方面进行探讨:第一,基于主观方面的内部原因可否导致期待可能性的问题。就广义和狭义概念而言,两者区别的关键,就在于内部的因素是否属于期待可能性的要素。行为之际的内部的因素,除了故意、过失以及行为人的责任能力、目的、动机之外,还涉及到认识可能性等因素。由于期待可能性的理论初衷,是讨论行为人选择适法行为的可能性,所以,学者们倾向于认为期待可能性与认识可能性没有关系。但是,一方面,行为人对法规和事实行为的认识,往往是行为决定意图的主观前提,如果在具体情形之下,行为人的认识出现偏差,他的行为选择也难免偏离自己的主观愿望或社会对他的要求。另一方面是行为人认识的程度,虽然通常取决于行为人的知识、经验等,同时,也会受到客观环境的影响。如1975年的《德意志联邦共和国刑法典》第17条规定:“行为人行为时没有认识其违法性,如该错误认识不可避免,则对其行为不负责任。”由此可知,行为人在具体场合的认识可能性,与规范上的期待可能性之间,并非没有任何联系。既然如此,在界定期待可能性时,应将其概念中包含内部因素。第二,期待者与被期待者之间的矛盾如何化解。就方法论而言,积极地和消极地定义概念,本身的区别不是很明显,但是,它们在刑法中的意义还是不一样。由于期待的主体是制定刑法规范的国家,被期待的对象是受刑法规范所约束的社会个体,因此,难免会出现期待者的要求过高、而被期待着的能力过低的局面。如果采取消极的概念,可视为是以行为人的实际能力为着眼点,这自然不会产生期待与被期待之间的差距,但是,就不同行为人的特殊性格,判断可否期待,终不免陷入刑法标准不能统一的困境;如果采取积极的概念,可视为立足于期待者对被期待者提出的期待可否的要求,这固然保证了法秩序的整体性,但是,却又难免无视行为人在生理、心理等方面的差别以及其现实反应能力的特质。因而,消极与积极两种概念均存在不妥之处。笔者认为,综合界定概念,同时兼顾期待者与被期待者双方的实际情况与现实要求,加以平衡的考虑,是值得肯定的。不过,需要指出的是,前述综合界定的内涵中,仅仅将期待可能性定位于适法行为的外部因素方面,忽视了期待可能性与内部因素之间的关系,所以存在有待加以完善的必要性。
综上所述,笔者认为,所谓期待可能性,是指对于某一行为要认定其有刑事责任,必须对该行为者期待能不为该犯罪行为的其他适法行为的情形。也就是,若在某种情况下,可以期待该行为者不为该犯罪行为时,而行为者去违反这种期待而为该犯罪行为,则发生刑事责任。反之,如果行为者作出违法行为时,缺乏这种期待,则此时,期待可能性成为阻却责任的事由,使行为者不承担刑事责任。

二、期待可能性理论的争鸣及评析
期待可能性理论产生于19世纪末20世纪初期,由于诠释期待可能性的视角不同,因此,一直存在着诸多的争议,这些争议或者说不同见解主要围绕以下问题展开:
(一)期待可能性的法律性质
所谓期待可能性的法律性质,是指当期待可能性缺乏或期待不可能时,该情形能否成为一种超法规的责任免却事由,或者只能在刑法明文规定的范围内使用。对于期待可能性法律性质的问题,有两种观点:第一,德国刑法学界普遍认为,应对期待可能性理论的适用加以限制。这里所谓的“限制”,就是仅在刑法上有规定的场合,缺乏期待可能性才是被确认的免责事由。而如果突破刑法规定范围运用该理论来否定罪责,会产生无原则的谅解和宽恕,导致责任非难的虚无化,甚至会流于泛道德主义的倾向,不利于犯罪判断的统一性和科学性。 ⑻相应地,德国的刑事立法也贯彻了这一主张,早在1925年和1927年的德国刑法草案中,就体现了这一思想,而在德国《新刑法》明确规定:“为避免自己或自己之近亲属或其他密切关系者之生命、身体或自由现所遭遇他法不可避免之危险,所为之违法行为,不构成责任。行为人依其情况,如其自行招致危险,或具有特别法律关系等情形,可期待其经历危难者,本项规定不适用之。”⑼ 第二,日本刑法学界一般认为,将期待不可能解释为一般的超法规的免责事由,因为“立法者及其实定法都不是万能的,实定法不可能没有遗漏地规定了责任阻却事由,因此尽管没有法律的规定,但从具体情况考虑缺乏合法行为的期待可能性时,不管是故意犯或者是过失犯都应承认阻却责任。”⑽ 此外,以期待可能性之缺乏否定责任,使不幸的被告人从责任的羁绊中解放出来,同时,符合有利于被告的刑事司法公理,不违背罪刑法定的精神。故“期待可能性不存在为理由否定刑事责任的理论,不是基于刑法上的明文,而应解释为所谓超法规的责任阻却事由”。 ⑾昭和三十一年日本最高裁判所所作的一个判决中,亦有这样的判词:“以期待可能性不存在为理由,而否定刑事责任之理论,并非仅依据刑法上的明文规定,而应解释为系超法规的阻却责任事由。故原审判决未明示其法条上之依据,而将其根据求诸条理,虽此种理论之当否另当别论,但不能谓之违法。”⑿
关于上述争论,在我国刑法学界同样存在,如否定论者提出:将期待可能性作为超法规的阻却责任事由,将不利于我国的法治建设。在司法信用不高的我国,将期待可能性作为超法规的阻却责任事由,刑法的弱化并不是最主要的问题,容易导致罪刑擅断是最现实的问题,这是非常可怕而必须坚决杜绝的。 ⒀而肯定论者则指出:否定说禁止在法律规定之外考虑期待可能性阻却责任问题认为,只能依据法律的明文规定确定阻却责任情形。这种观点实际上是奠定在立法本身已自我圆满信念基础上,过于信赖了立法者的技术与能力。然而事实上立法者在立法时,其注意力集中在如何使犯罪行为无遗漏地得以详尽规定,至于阻却责任情形并不是立法者注意力所在。 ⒁需要注意的是肯定论者在主张期待可能性超法规适用的同时,亦强调基于我国目前的司法环境和司法人员素质,认为应从严适用。这里所谓“从严”,应理解为程序上的从严控制,如过去我国刑法关于适用类推的限制性规定,97《刑法》关于酌情减轻处罚的控制等立法例,可作为设计期待可能性超法规适用的坐标。

(二)期待可能性的标准
期待可能性的标准问题,即有无期待可能性,以什么为标准去进行判断。如果标准不明,在实际应用中就会造成混乱,破坏法的统一性和严肃性。由于涉及到如何具体认定期待可能性有无及大小的操作问题,引起的争论亦较激烈,见解各异,归纳起来大体包括以下学说:
(1)行为者标准说。此说主张应以行为人的自身能力,以及行为当时的具体状况为标准,分析评价其在伦理上,道义上是否值得非难,从而判断行为人是否具有实施其他合法行为的期待可能性。
(2)通常人(或平均人)标准说。此说主张在行为者实施犯罪的情况下,以社会一般人为标准,根据社会平均认识能力和认识可能来判定对行为人能否期待合法行为。
(3)国家(法规范)标准说。此说认为对行为者有无期待适法行为的可能性,不能以被期待的方面为标准,而应以国家或法秩序期待的方面为标准,根据在该行为情况下,国家或法秩序期待什么而加以决定。
(4)综合标准说。这是我国台湾学者的观点,认为期待可能性的判断标准,应就被期待行为人之能力及其行为当时的具体情况相联系,并参酌一般日常生活经验,法律秩序的观点,以判断是否有期待可能性。
鉴于以上四种学说,前三种学说均有失偏颇,笔者主张采用第四种学说,即“综合标准说”。“行为者标准说”虽站在行为人的立场上,设身处地考虑其作出意志选择的可能性,从而使归责更合乎情理,但容易造成“理解越多宽恕越多,理解全部即宽恕全部”的缺失,使责任判断成为不可能,也使得法官的自由裁量权过大,可能会导致判断上的极端化,缺乏法律适用的统一性;“通常人(或平均人)标准说”中的“平均人”是个模糊的不明确的概念,此说没有考虑到对平均人能够期待而对行为人不能期待的情况,不符合期待可能性理论的本意。“国家(法规范)标准说”没有考虑到究竟在什么场合国家或法秩序期待行为人实施适法行为,同时也没有考虑到被判断的具体情状,实际上也无法考虑到被判断的具体情状,具有明显的国家主义立场,这显然是取消了期待可能性。因此,笔者主张采用我国《刑法》理论中传统的“主客观统一原则”来作为期待可能性判断标准的指导原则,采用“综合标准说”应结合当时的客观情况,以行为人本身的能力为基础,来判断行为人在行为时是否存在期待可能性,只有这样,才能明确判断期待可能性的有无,从而考虑是否追究行为人的刑事责任。

三、期待可能性在我国刑法立法中之表现
期待可能性理论与我国刑法的罪过理论并不矛盾,在我国现有的刑法理论中,虽然没有采用“期待可能性”这一词语,但在《刑法典》的具体规定中却包含了丰富的期待可能性思想,与我国刑法的罪过理论相得益彰。笔者拟以97《刑法》的规定为基分析如下:
1、在总论中的表现:《刑法》第13条“但书”中“情节显著轻微,危害不大的,不认为是犯罪”的规定,体现了期待可能性精神在我国刑法中的运用。《刑法》第14条、第15条关于故意犯罪与过失犯罪的规定,体现了有期待可能性的思想,以有期待可能性从积极的方面肯定了罪过的存在。法律期待行为人抑止危害社会的行为或尽适度注意或小心谨慎从事,行为人却违反此期待希望或放任了危害结果的发生或由于疏忽大意或由于过于自信导致了危害结果的发生。可见,犯罪故意、犯罪过失均体现出了期待可能性思想。《刑法》第16条的规定体现了无期待可能性的思想,以无期待可能性从消极的方面否定了罪过的存在。行为人虽然认识到了行为将会导致损害结果的发生,但因不可抗力使行为人失去了行为的可选择性,阻却了罪过,因而不是犯罪,不负刑事责任;而《刑法》第17至19条对于刑事责任年龄、精神病人、醉酒的人以及盲人、聋哑人的规定,则体现了期待可能性的对象及其轻重程度 。《刑法》第20条包含了防卫过当存在一定期待可能性的思想。《刑法》第21条包含了紧急避险无期待可能性、避险过当存在一定期待可能性的思想。紧急避险是“不得不”的行为,是典型的无期待可能性的行为。《刑法》第28条对于胁从犯应当按照其犯罪情节减轻或免除处罚的规定,体现了期待可能性程度高低与刑事责任大小成正比的思想。《刑法》第63条第二款规定:“犯罪分子虽然不具有本法规定的减轻处罚情节,但是根据案件的特殊情况,经最高人民法院核准,也可以在法定刑以下判处刑罚。” 该款除体现了“宽严相济”的刑事政策之外,更充分体现出期待可能性精神在我国刑法立法中的运用。
2、在分则中的表现:我国《刑法》第172 条持有、使用假币罪,立法者将“数额较大”规定为构成要件,是基于一般人在流通过程中如发现手中有假币时,不愿意自己承担损失总是想方设法将假币流通出去,而不会将误收的假币主动上缴银行,这是一种普通的人性脆弱心理,法律包容了轻微的人性的阴暗面,因其情节显著轻微,危害不大。基于这一点考虑,对于行为人持有、使用少量假币的行为,我国刑法不认定其构成犯罪。《刑法》第240 条、第258 条、第260 条分别规定的拐卖妇女罪、重婚罪和虐待罪的立法精神,我们有时会看到,有的妇女明知丈夫还活着便又与他人结婚,在一般情况下应认定该妇女有犯重婚罪的故意,应构成重婚罪。但是,因为“法律不强人所难”和“法律不理会琐碎之事”,对于那些因受客观环境、现实条件所迫,不能期待其实施适法行为而实施了违法行为的,如:妇女因遭受自然灾害外流谋生而重婚的;因丈夫长期外出下落不明造成家庭生活严重困难而又与他人结婚的;因强迫包办婚姻或因婚后受虐待外逃而重婚的;因被拐卖后重婚的,均应根据行为人当时的具体情况,不应以重婚罪论处。在司法实践中, 对那些迫于生活困难而出卖子女的,可不作为犯罪处理;对于因婚姻家庭、邻里纠纷等民间矛盾激化引发的故意杀人罪,适用死刑时应当慎重,一般不应判处死刑立即执行,应当与发生在社会上的严重危害社会治安的其他故意杀人犯罪案件有所区别。”⒂ 《刑法》第305条、第306条、第307条、第310条分别规定的伪证罪;辩护人、诉讼代理人毁灭证据、伪造证据、妨害作证罪;妨害作证罪、帮助毁灭、伪造证据罪和窝藏罪都包含了对当事人(犯罪嫌疑人、被告人)无期待可能性的思想。当事人自己毁灭、伪造证据、指使他人作伪证或者自行隐匿,刑法没有将此规定为犯罪,相反却规定了案外其他人实施上述行为构成犯罪,所以如此,乃是因为求自保是人之本能,不能期待当事人不实施上述行为;而其他人是否实施上述行为具有行为可选择性。对上述观点、意见也应认为是期待可能性理论思想的体现。其它一些刑法条文也体现了期待可能性思想,在此笔者不再一一述及。
基于期待可能性理论具有理论上与现实上的合理性,为了使我国刑事政策、法律更加完善,从刑法的谦抑性和维护法制的严肃性相统一的观点出发,笔者提出以下修改建议:
第一、总论条款之完善。在现行《刑法》第13条下增加一款,作为第二款:“行为人在作出行为时,确无条件或能力作出合法行为(或无可能期待作出合法行为),不认为是犯罪。执行上级命令的行为,如无特殊情形,不认为是犯罪。”因为命令行为非下级所能期待不执行。同时在现行《刑法》第16条下增加一款,作为第二款:“行为人作出行为时,难以期待其作出合法行为,可从轻、减轻或免除处罚”,与上条的“确无条件或能力”作出区别,这样可分别在定罪和量刑上予以体现期待可能性理论的精神,也就区别了阻却责任与减免责任。在现行《刑法》第21条后增加期待可能性条款,即“行为人依其行为当时的具体情况,如果难以或者不能期待其作出适法行为的,可以减轻或者免除处罚”。并进行如下限制性规定,即“对国家安全、公共安全、公民人身权利及国防利益、国家廉政制度等有重大损害的除外”。
第二,分论条款之完善。现行《刑法》第134条规定的重大责任事故罪中被强迫违章冒险作业的“工人”理应不构成本罪,对此,我国刑事理论一直缺乏令人信服的解释,实务上也处于模糊状态。因此,笔者建议增加一款作为第三款,即“工人虽然认识到违章冒险作业可能造成的后果,但在“强迫”之下,不能期待工人不去实施此行为,故工人对此不负刑事责任。” 现行《刑法》第六章第二节妨害司法罪中增加说明性条款,即“行为人如果是为了避免其近亲属或者本人受刑法处罚,而犯本节第305条、第307条第1款和第2款、第310条、第312条规定之罪的,可以减轻或免除处罚”。并且注明近亲属的范围适用于《刑事诉讼法》第82条第6项的规定,即“近亲属是指夫、妻、父、母、子、女、同胞兄弟姐妹”。在此需要说明的是,为与总则的规定相对应,对《刑法》第311条规定的拒绝提供间谍犯罪证据罪应排除适用。
第三,将期待可能性理论的精神融入我国法律条文中,并作出一些制度性的规定。在刑法典中多增加一些具有期待可能性理论思想的条款,如“应当从轻、减轻或免除处罚”;“可以从轻、减轻或免除处罚”;“情节显著轻微,不认为是犯罪”的情况,加强期待可能性精神的运用。
笔者认为,作以上修改既可以丰富我国的刑事立法理论,保障了国家和社会利益, 又在一定程度上顾全了人性与亲情,体现了法律的人性化。

四、期待可能性的我国司法实践中之应用
期待可能性理论建立在法律对人性的深切体认之上;法官也是人,法官对法律的解释和对个案的裁判过程中也会加入自己对人性的理解。只不过这种对人性的理解是自觉不自觉地透过“主观恶性小”、“社会危害不大”等传统刑法理论的层面折射而已。也就是在刑法没有明文规定期待可能性原则的情况下也只能如此诠释,尽管用期待可能性理论解释更为贴切、深入。
1984年3月31日最高人民法院、最高人民检察院、公安部《关于当前办理拐卖人口案件具体应用法律的若干问题的解答》中规定,妇女因遭受自然遭难外逃而重婚的,因丈夫长期外出下落不明造成家庭生活严重困难而与他人结婚的,因拐卖后重婚的,因强迫或包办婚姻或者因婚后受虐待外逃而重婚的,不应以重婚罪论处;
新修订的《人民检察院办理不起诉案件质量标准(试行)》(以下简称《标准》)第三条规定,因生活无着偶然实施盗窃等轻微犯罪的犯罪嫌疑人,人身危险性不大的,可以依法决定不起诉;
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关于全国财政系统贯彻落实《2010-2020年干部教育培训改革纲要》的实施意见

财政部


关于全国财政系统贯彻落实《2010-2020年干部教育培训改革纲要》的实施意见

财办[2011]6号


各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局),部内各司局、部属各事业单位,财政部驻各省、自治区、直辖市、计划单列市财政监察专员办事处:

  为贯彻落实《2010-2020年干部教育培训改革纲要》(中办发[2010]18号),进一步提高财政干部教育培训科学化精细化管理水平,推动财政事业的科学发展和财政系统学习型机关建设,培养造就高素质财政干部队伍,结合财政干部教育培训工作实际,现提出以下意见:

  一、充分认识财政干部教育培训改革的重要性和紧迫性

  (一)财政干部教育培训是建设高素质财政干部队伍的先导性、基础性、战略性工程,是加强财政部门执政能力建设和先进性建设的重要途径,是提高财政科学化精细化管理水平的重要保证,在推动财政事业的改革与发展中具有不可替代的地位和作用。

  (二)多年来,各级财政部门高度重视干部教育培训工作,始终把干部教育培训作为财政改革与发展全局中的一项重要工作来抓,不断加大培训力度、提高培训质量、完善培训制度、健全培训机制、丰富培训类型、创新培训方式,初步形成了全方位、宽领域、立体式、开放型的财政干部教育培训体系。财政干部教育培训工作紧密围绕财政改革与发展及财政干部队伍实际深入推进,为用中国特色社会主义理论体系武装广大财政干部作出了积极贡献,为推动财政改革、促进经济发展提供了有力支撑,为提高广大财政干部的素质和能力发挥了重要作用。

  (三)当前,世情、国情、党情都发生了深刻的变化,党的十七大作出了继续大规模培训干部、大幅度提高干部素质的重大决策,党的十七届四中、五中全会分别提出了建设马克思主义学习型政党和深入实施科教兴国及人才强国的战略任务,这些对财政干部教育培训工作提出了新的更高的要求。特别是随着财政改革与发展的不断深入以及财政干部教育培训需求的日益多样化和个性化,财政干部教育培训发展不均衡、针对性实效性不强、激励约束机制刚性不够、优质培训资源相对不足和干部学习内生动力不足等问题日益显现,不仅影响了财政干部教育培训质量的提高,更制约了财政干部教育培训工作的科学发展。各级财政部门必须进一步解放思想,把改革创新作为提高财政干部教育培训质量的不竭动力和保持财政干部教育培训工作生机活力的必由之路,着力破除制约财政干部教育培训科学发展的体制机制障碍,切实提高财政干部教育培训质量和效益,全面推进财政干部教育培训事业发展,努力构建有财政特色的干部教育培训新格局。

  二、指导思想、基本原则和主要目标

  (一)指导思想。

  高举中国特色社会主义伟大旗帜,以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,围绕推进学习型党组织和学习型机关建设,以完善财政干部教育培训体系为目标,以体制机制改革为重点,以提高培训质量为主线,不断提升财政干部教育培训科学化精细化水平,全面落实大规模培训干部、大幅度提高干部素质的战略任务,努力培养造就一支以德为先、德才兼备,政治上靠得住、工作上有本事、作风上过得硬的高素质财政干部队伍,为财政改革与发展提供坚强的人才保障和智力支持。

  (二)基本原则。

  ——坚持服务大局,贯彻“二为”方针。适应经济社会发展需要,围绕财政中心工作,突出干部在学习培训中的主体地位,强化培训需求导向,真正做到财政改革发展需要什么就培训什么,干部成长缺什么就补什么,更好地贯彻财政干部教育培训工作“为财政科学发展服务、为财政干部健康成长服务”的方针。

  ——坚持改革创新,促进科学发展。在继承财政干部教育培训工作成功经验的基础上,把改革创新作为发展的力量源泉,以改革促动力释放,以创新促活力增强,不断改革创新培训理念、培训方式、培训管理、培训制度和培训手段,推动财政干部教育培训工作科学发展。

  ——坚持联系实际,注重培训实效。树立以解决实际问题为导向的培训理念,形成干部教育培训管理部门围绕财政中心工作实际办学、教师联系实际问题教学、学员带着实际问题求学的局面,并以是否解决实际问题作为评判培训成效的重要依据,提高财政干部教育培训的针对性实效性。

  ——坚持学用结合,严格培训考评。大力弘扬理论联系实际的马克思主义学风,认真研究解决财政干部教育培训中学用脱节的问题,为干部学习成效的转化提供平台,完善培训考核与评估,严格将干部的学习培训情况作为选拔任用干部的重要依据。

  (三)主要目标。

  到2020年,建立健全与建设马克思主义学习型政党要求相符合,与财政事业发展相适应,与财政干部人事制度改革相衔接,更加开放、更具活力、更有实效的财政干部教育培训体系。

  ——形成促进财政干部教育培训科学化,指导与服务相结合,财政系统干部教育培训工作均衡发展,培训格局合理规划,网络平台规范高效的培训管理机制。

  ——形成遵循干部成长规律和教育培训规律,以培训需求为导向,培训计划不断完善,培训渠道不断丰富,培训内容、方式不断创新,培训内生动力不断增强,培训评估更加完善的培训运行机制。

  ——形成适应财政科学发展新要求,培训工作人才队伍专业化,优秀培训师资充裕,培训课程、培训课题和教材体系完备,培训经费稳定增长的培训保障机制。

  三、主要任务

  (一)培训管理机制改革.

  1.推进全国财政系统干部教育培训工作的均衡发展。全国财政干部教育培训工作要统筹规划、齐抓共管,各司其职、优势互补,协同配合、共同发展。各级财政干部教育培训管理部门要切实履行好整体规划、宏观指导、协调服务、督促检查、制度规范等职能。财政部及各省级财政干部教育培训管理部门要通过实地调研、工作研讨、经验交流等形式加强对下级财政干部教育培训工作的指导,及时研究解决培训工作中的薄弱环节和突出问题。要定期开展培训考核评估,将考评结果作为衡量财政干部教育培训工作开展情况的重要依据。要充分发挥各级财政部门中华会计函授学校的作用,大规模培训基层财政干部,逐步建立乡镇财政干部培训的长效机制。要加大对西部地区和少数民族地区的支持力度,满足重点地区、重点领域干部的特殊培训需求,推动全国财政干部教育培训工作的均衡发展。

  2.完善财政干部教育培训格局的规划管理。在充分利用财政系统现有干部培训点开展培训的基础上,整合利用财政系统外其他各种优质培训资源,进一步把党校、行政学院、高等学校、科研院所和具备资质的社会培训机构纳入财政干部教育培训体系。要制定资质认证标准,对承担财政干部教育培训任务的社会培训机构进行资质认证。推行项目管理制度,采取直接委托、招投标等方式,引导培训机构公平参与、适度竞争,择优确定培训项目承担者,到2012年建立并完善委托培训合作机制,对委托培训项目进行监督与评估,确保培训的政治方向和教育质量。开辟干部党性锻炼和能力培训的直观、生动的社会实践课堂。坚持以我为主、为我所用、注重实效的方针,积极开发利用境外著名大学和培训机构等优质培训资源。

  3.加强财政干部教育培训网络平台的全面建设。积极开展网络培训调研,加快网络培训硬件等基础设施建设,整合各省级财政部门现有网络培训资源,建立开放、兼容、共享的全国财政干部教育培训网络平台,到2013年基本建成功能完备、资源共享、规范高效的财政干部网络培训体系。充分利用财政干部教育培训网络平台和中华会计函授学校远程教育网络平台,大力推广在线学习和远程网络教育,扩大培训覆盖面,提高资源利用率。进一步完善财政干部教育培训管理信息系统,加快推进财政干部教育培训信息化管理进程。

  (二)培训运行机制改革。

  1.完善以培训需求调研为基础的培训计划生成机制。牢固树立按需培训理念,把需求调研作为培训计划生成的必经环节。财政干部教育培训管理部门要深入研究经济社会发展和财政改革对财政干部素质能力提出的新要求,组织专门力量,通过问卷调查、召开座谈会、主动走访等形式,开展广泛深入的需求调研,在此基础上拟定培训计划,提交党组会(或办公会)审定。拟定培训计划时要力求将组织需求、岗位需求和干部个人成长需求实现最优结合,以有效提高培训的针对性。建立培训计划执行的动态监测机制,定期对培训计划的执行情况进行统计分析,发现问题及时整改。要加强与各部门、各环节之间的协调配合,确保培训计划的有序进行。

  2.建立组织调训为主、自主选学为辅的财政干部参训机制。要把财政改革对干部的要求与干部自身学习需求结合起来,既保证组织调训,又扩大自主选学。对政治理论、党性教育、党和国家重大战略部署等需要组织调训的,坚持实行组织调训。对主要领导干部、重点岗位干部以及需要点名调训的,实行点名调训。在组织调训的实施过程中,要加强统筹协调,解决多头调训、重复调训、多年不训的问题。在推行自主选学过程中,应提供足够的培训机构、培训形式、培训内容、培训师资、培训时间供干部自主选择,鼓励广大干部自愿参训。为提高自主选学质量,各级财政干部教育培训管理部门要适时开展试点工作,研究制定财政干部自主选学办法,力争在2013年全面推行财政干部自主选学工作。

  3.健全培训内容方式更新机制。要紧扣财政中心工作,适应财政形势任务的发展变化,不断创新培训内容方式。推进培训内容改革,要着眼于提高财政干部素质和能力,不断完善理论教育、知识教育和党性教育体系。完善理论教育体系,要重点进行中国特色社会主义理论体系特别是科学发展观教育,进行党的路线方针政策和国家法律法规、党的历史、国情和形势教育,着力提高干部的思想政治素质。完善知识教育体系,要重点开展各类财政政策落实、财政制度改革所需的知识培训,着力提高财政干部科学化精细化管理的水平和实践工作能力。完善党性教育体系,要重点开展忠于党和人民、尽职尽责工作、培养高尚道德情操、拒腐防变的教育,着力培训广大财政干部的道德品行和精神境界。努力推进培训方式改革,要增强培训的吸引力和感染力,创新培训教学方法和培训形式。突出按类别开展培训,推广专题研究,改进讲授式教学,扩大研究式、案例式、体验式、模拟式教学比重。积极探索异地培训试点、挂职培训、分段式培训等培训模式。在分类培训中,要根据不同类别、不同层次、不同岗位干部素质能力模型,制定分类培训大纲,优化岗位培训方案。

  4.强化财政干部培训动力增长机制。要健全完善财政干部学习培训考核评价机制和激励约束机制,充分激发广大财政干部教育培训的内生动力,提高教育培训的质量和效益。健全培训考核评价机制,要采取具体措施,加强对干部学习培训情况的考核评价,包括全面考核干部在培训中的学习态度、学习成果、学风等情况。要完善财政干部教育培训档案管理制度,力争在2012年实现干部教育培训档案电子化。将财政干部学习培训、考核情况如实记入干部教育培训信息库,并与干部人事档案库对接。建立培训情况公开查询制度,通过部门局域网或网络培训管理平台向干部所在单位及干部本人反馈培训任务完成情况。强化激励约束机制,要把干部学习培训情况作为对干部进行任职考察的重要内容,提拔担任县处级以上领导干部要达到《干部教育培训工作条例(试行)》(中发[2006]3号)规定的培训时间要求,确因特殊情况在提任前未达到要求的,须在提任后1年内完成培训,仍未完成的要延长试用期。要将述学评学考学活动与年度考核结合起来,学习培训考核不合格的干部年度考核不得确定为优秀等次。要把开展干部教育培训工作情况作为干部所在单位领导班子年度考核的重要内容。

  5.健全培训质量评估机制。进一步加大培训评估力度,研究制定科学的培训评估管理办法,到2012年构建完善的财政干部教育培训评估体系。不断深化质量评估,对培训项目的前期准备过程(培训需求调研、教学准备等)、培训项目的实施过程(授课内容、培训形式方法、师资情况、组织管理、后勤保障等)和培训实施效果进行多角度、深层次、全过程评估。对不同的培训项目开展不同层级的评估。加强培训应用效果评估,充分促进培训成果转化,促进财政干部个人能力提升,推动财政改革与发展。高度重视评估结果的应用,进一步改进培训工作,达到以评促改、以评促建的目标。将对委托培训项目的评估结果,作为委托培训项目竞争择优的重要依据。

  (三)培训保障机制改革。

  1.强化师资队伍建设。要拓宽视野,从高等院校、科研院所、行政机关和基层单位选聘优秀教师充实师资队伍,当前尤其要从各基层单位深入挖掘,筛选具有丰富实践经验、能和业务理论融会贯通的干部充实师资队伍,到2012年建成全国财政系统干部教育培训师资共享平台。建立符合财政干部教育培训特点的师资考核评价体系,逐步完善培训师资准入和退出机制。实施培训者培训工程,有计划、分步骤地组织培训管理者,特别是青年骨干到境内外知名高校和上级干部教育培训管理部门进行学习进修,不断提升综合素质,提高培训组织管理能力。

  2.加强培训课程、教材开发和课题研究。要加强财政干部教育培训课程、教材体系建设,实施精品培训课程和精品教材工程。2011年组建全国财政干部教育培训教材编审指导委员会,研究制定财政系统干部教育培训教材开发计划,探索创新培训课程和教材开发机制,大力开发案例教材,注重理论性与现实性相结合,提高培训课程的针对性和培训教材的实用性。要加大对财政工作和培训工作的调查研究和理论总结,及时研究财政工作和干部教育培训工作中出现的新情况、新问题。要改进培训课题研究机制,完善培训课题研究管理办法,规范课题申请、立项和评审工作,切实做好培训课题研究成果的推广与应用。

  3.改革培训经费管理。各级财政部门要将培训经费列入年度预算,保证干部教育培训工作需要,实现经费合理增长。财政干部教育培训管理部门对本级财政干部教育培训经费实行归口管理。要建立健全财政干部教育培训专项经费制度,加强专项经费管理,完善经费“跟着项目走”的管理办法,探索单位与个人出资相结合的培训经费投入机制,促进经费向优质培训资源流动。加大干部教育培训经费使用监督检查力度,提高培训经费使用效益。

  四、组织领导

  各级财政部门要充分认识干部教育培训工作的重要性和紧迫性,把推动财政干部教育培训改革作为贯彻落实科学发展观,推进学习型机关建设,培养与造就高素质财政干部队伍的重要任务,切实抓紧抓好。

  (一)落实领导责任。各级财政部门要把干部教育培训作为一把手工程,高度重视财政干部教育培训改革,切实把这项工作摆上重要议事日程,充分发挥领导作用,做到思想到位、组织到位、措施到位。成立干部教育培训工作领导小组,由财政部门主要领导担任领导小组组长,领导小组要加强调查研究,及时掌握情况,解决财政干部教育培训改革中的困难与问题,落实好相关改革任务和要求,加强对财政干部教育培训改革工作的沟通协调。

  (二)分级有序推进。财政干部教育培训改革工作实行“统一领导、归口管理、分级负责、权责明确、协调配合”的管理体制,由财政部、省级和地市级财政部门分级负责。财政部负责指导推进全国财政系统干部教育培训改革工作,检查评估各省级财政部门干部教育培训改革工作成效。各省级财政部门负责推进本地区干部教育培训改革工作,检查评估各地市财政部门干部教育培训改革工作成效。地市级财政部门根据财政部及省级财政部门的具体要求,有计划地推进本地区、本单位的财政干部教育培训改革工作。

  (三)制定工作方案。各级财政干部教育培训管理部门要发扬求真务实精神,结合本地区财政干部教育培训实际情况,将本实施意见确定的各项任务逐年分解到本单位年度工作计划中,把目标任务变成实实在在的工作方案和具体措施。工作方案要找准本地区财政干部教育培训工作存在的主要问题和不足,目标明确,措施具体,保障到位,确保各项工作任务真正落到实处。对改革过程中出现的新矛盾、新问题,要认真加强研究,深入分析总结,及时调整解决。

  (四)加强考核监督。各级财政部门的干部教育培训工作领导小组要加强对本单位干部教育培训改革情况的督促检查,把握动态,评估成效,及时研究解决改革中出现的困难问题,定期向上级财政部门汇报改革工作开展成效,接受上级财政部门的检查评估,确保任务落实完成。财政部在2015年第一阶段工作结束后,组织开展中期检查和评估。到2020年底,全面检查评估并总结本实施意见的贯彻落实情况。各单位要把落实本实施意见与财政干部队伍建设有机结合,共同考核评价,保障财政干部教育培训改革取得实效。

  各省级财政部门可根据本实施意见精神,制定相关的具体实施办法。

  

  

                                 财政部

                           二○一一年一月三十日




朝阳市关于加快电网建设的规定

辽宁省朝阳市人民政府


市政府令第22号


《朝阳市关于加快电网建设的规定》业经2012年2月29日朝阳市第九届人民政府第五十三次常务会议审议通过,现予发布,自发布之日起施行。







二O一二年二月二十九日







朝阳市关于加快电网建设的规定



第一条 为保障和加快电网建设,促进经济与社会发展,根据《中华人民共和国电力法》、国务院《电力设施保护条例》以及国家和省其他有关规定,结合我市实际,制定本规定。

第二条 本规定所称电网,包括高低压变电所(站)、输电线路和配电网络。

第三条 朝阳市行政区域内的电网建设,适用本规定。

第四条 市、县(市)区政府应当加强对电网建设的领导,及时协调解决电网建设中的重大事项。市、县(市)区经济综合部门负责电网建设的日常协调工作。

市、县(市)区发展改革、经济管理、城乡规划、国土资源、环境保护、公用事业、林业、水利、文化、交通等部门在各自职责范围内,做好与电网建设的相关工作。

第五条 电网建设应当适应全市国民经济和社会发展需要,并适当超前发展;应当保护自然资源和生态环境,并体现现代化电网建设的要求。

第六条 电网规划应当根据国民经济和社会发展需要编制,并分别纳入城市发展规划、城市总体规划和土地利用总体规划,对变电所(站)、输电线路走廊、电缆通道用地应进行控制和预留。电网规划应当编制环境影响篇章或说明。

修改城市发展规划、城市总体规划或者土地利用总体规划涉及电网规划的,应当征求电网企业的意见,并相应修改电网规划。

第七条 电网建设项目由电网企业根据电网规划并结合本市国民经济和社会发展实际提出,经城乡规划、国土资源、环境保护等部门办理规划选址、建设用地预审以及环境影响评价等前期审查或者审批手续后,由发展改革部门核准。

电网建设项目需跨越、穿越公路以及在公路用地范围内架设、埋设线路的,应当经交通部门同意。

第八条 对电网建设用地,按划拨方式提供国有建设用地使用权。电网建设项目涉及征占用林地的,林业部门应当按重点基础设施工程建设标准予以优先安排。对输变电线路走廊(包括杆、塔基)使用林地的项目,应当及时报国家或省林业部门审批。

国土资源部门对变电所(站)用地进行建设用地预审,办理建设用地手续;对输电线路(含杆、塔基础)占地可不办理征收土地手续,由电网企业对输电线路杆、塔基础用地做一次性经济补偿。

第九条 架空输电线路的杆、塔基础占用土地的面积,按照下列规定计算:

(一)自立式铁塔以其基础外露部分外侧向外延伸一米计算;

(二)电杆、拉线铁塔的主坑和拉线坑按每坑二平方米计算;

(三)杆、塔基础的围堰、挡土墙,以实际占用面积计算。

第十条 电网建设项目需要征收土地、拆迁房屋和附着物的,其范围按照国家或者电力行业的规程、规范确定,具体工作由县(市)区政府组织,征收土地补偿标准按照《辽宁省人民政府办公厅关于实施征地区片综合地价标准的通知》(辽政办发[2010]2号)的规定执行;房屋及附着物补偿标准按照省政府《关于全省电网建设征地动迁补偿实施方案》(辽政发[2008]17号)的规定执行。

第十一条 环境保护部门应当按国家分类管理、分级审批的规定,对电网建设项目环境影响评价文件进行审批。对66千伏电网项目的环境影响评价文件,应当按同类项目集中审批的方式实行一次性批复;对220千伏及以上电压等级的电网项目,应当及时报国家或省环保部门审批。

第十二条 电网建设及其相关项目需要行政审批的,政府有关部门应当在承诺的时限内做出决定或者报上级机关决定;电网建设中的特殊项目需要行政审批的,可以根据市政府的要求采取特殊办法处理。

第十三条 电网建设项目免征城市基础设施配套费、临时占道费、临建费;砍伐补偿费、道路挖掘修复费按照修复成本收取;绿地补偿费按照修复成本收取,或由电网企业按照原标准对绿地进行修复。

第十四条 建设或者城市市政设施主管部门在建设城市地下公共管廊时,应当统筹考虑电网建设通道,预留电网建设通道空间,或者根据电网企业委托将电网建设通道一次性建成。

第十五条 电网企业新建电力架空线路需要跨越铁路、公路、林木、建筑物但不影响其正常使用的,任何单位和个人不得收取费用;因施工需要临时占地,所涉及的单位和个人应当提供便利,给权利人造成损失的,依法给予补偿或者赔偿。

第十六条 新建大型建设工程、成片改造旧区或设施农业小区等,在项目的可行性研究阶段应当取得当地电网企业意见,并对规划现场进行实地勘察。

第十七条 因重点工程建设确需调整电网规划、电网建设项目用地及输电线路走廊的,应当征求电网企业的意见;给电网企业造成损失的,由建设单位依法给予补偿或者赔偿。

第十八条 市政、绿化、公路、铁路、水工程、桥梁等设施建设与电网建设相互妨碍的,应当以依法批准的建设规划为依据进行协商,由建设规划后被批准的一方或者责任方承担直接经济损失。

第十九条 在电网建设项目用地范围内和《电力设施保护条例》规定的电力设施保护区内,不得批准影响电网建设和电网安全运行的建筑物、构筑物和临时建设。

第二十条 任何单位和个人不得有下列行为:

(一)擅自占用电网建设用地或者改变其性质;

(二)非法阻扰电网建设施工;

(三)未经批准在拟建电网项目用地范围内建设建筑物、构筑物、临时建设、从事种植活动;

(四)在电力线路保护区内建设建筑物、构筑物、临时建设、或者种植可能危及电力设施安全的植物;

(五)未经许可或批准在电力设施保护区内施工作业;

(六)其他影响、妨碍电网建设的行为。

第二十一条 政府有关部门及其工作人员违反本规定,影响、妨碍电网建设的,对主管人员和直接责任人依法给予处分。

第二十二条 违反本规定第二十条规定,未经批准或者未采取安全措施在电力设施周围或者在依法划定的电力设施保护区内进行作业,危及电力设施安全的,由综合经济部门责令停止作业、恢复原状并赔偿损失;在依法划定的电力设施保护区内修建建筑物、构筑物或者种植植物、堆放物品,危及电力设施安全的,由当地政府责令强制拆除、砍伐或者清除;阻碍电网建设,致使电网建设不能正常进行的,由公安机关依法予以治安处罚;构成犯罪的,提请司法机关依法追究刑事责任。

第二十三条 市政府建立督查制度,对县(市)区政府、市政府有关部门办理电网建设项目情况进行督查。电网建设项目投资额纳入县(市)区政府招商引资考核指标。

第二十四条 本规定由朝阳市发展改革委员会、经济和信息化委员会根据各自职能负责解释。

第二十五条 本规定自发布之日起施行。原《朝阳市加快电网建设的规定》(朝阳市人民政府第17号令发布)同时废止。